Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону України «Про деякі питання у сфері національної безпеки України», який надійшов до Вищої ради правосуддя з Міністерства внутрішніх справ України (лист від 27 серпня 2021 року № 39599/7/36-2021), спрямований на протидію використанню подвійного (множинного) громадянства як інструменту втручання у внутрішні справи України, посягання на незалежність, суверенітет і територіальну цілісність держави.
Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів із питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.
За результатами розгляду вказаного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя
вирішила:
1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону України «Про деякі питання у сфері національної безпеки України», який надійшов до Вищої ради правосуддя з Міністерства внутрішніх справ України (лист від 27 серпня 2021 року № 39599/7/36-2021).
2. Надіслати консультативний висновок до Міністерства внутрішніх справ України.
В. о. Голови Вищої ради правосуддя О.В. Маловацький
ЗАТВЕРДЖЕНО
Рішення Вищої ради правосуддя
14 вересня 2021 року № 1993/0/15-21
КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК
щодо законопроєкту «Про деякі питання у сфері національної безпеки України»
1. Проєкт Закону України «Про деякі питання у сфері національної безпеки України» надійшов до Вищої ради правосуддя з Міністерства внутрішніх справ України (лист від 27 серпня 2021 року № 39599/7/36-2021) та є одним із законопроєктів, спрямованих на протидію використанню подвійного (множинного) громадянства як інструменту втручання у внутрішні справи України, посягання на незалежність, суверенітет і територіальну цілісність держави, з-поміж яких, зокрема, проєкти законів України «Про внесення змін до Закону України «Про громадянство України», «Про внесення змін до статті 570 Митного кодексу України (щодо відповідальності за порушення законодавства у сфері громадянства)», «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України (щодо відповідальності за порушення законодавства у сфері громадянства)».
Проєкти законів України розроблено з метою реалізації положень підпункту 2 пункту 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 26 лютого 2021 року «Про невідкладні заходи щодо протидії загрозам національній безпеці у сфері громадянства» (далі також – рішення РНБО), введеного в дію Указом Президента України від 4 березня 2021 року № 85/2021 (зі змінами), яким з метою виконання рішення РНБО зобов’язано Кабінет Міністрів України разом із Центральною виборчою комісією, Службою безпеки України та розвідувальними органами України забезпечити розроблення та внесення у шестимісячний строк на розгляд Верховної Ради України відповідних проєктів законів України.
Як вбачається із пояснювальної записки до законопроєкту, проєкт Закону України «Про деякі питання у сфері національної безпеки України» (далі – законопроєкт) спрямований «на протидію використанню подвійного (множинного) громадянства як інструменту втручання у внутрішні справи України, посягання на незалежність, суверенітет і територіальну цілісність держави» шляхом запровадження обмежень щодо осіб, які набули громадянство (підданство) іншої держави (держав), обіймати посади в державних органах, установах, підприємствах державної форми власності, в тому числі в системі правосуддя.
Підпунктами 46, 48 пункту 4 розділу ІV «Прикінцеві та перехідні положення» законопроєкту передбачається внесення змін до законів України «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду правосуддя» щодо встановлення обмежень на зайняття посад у системі правосуддя стосовно осіб, які мають або набули громадянство (підданство) іноземної держави (держав).
2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.
Усі проєкти законів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів, та загальніше будь-які законопроєкти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи як рекомендація[1].
В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. У разі виникнення колізії між нормами Конституції України та будь-яких інших нормативно-правових актів мають застосовуватися саме норми Конституції.
Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України. Вказані норми регламентуються статтею 9 Конституції України.
За загальним правилом усі нормативно-правові акти мають відповідати Основному Закону України, покликані розвивати його зміст і забезпечувати ефективне застосування.
Європейський суд з прав людини також неодноразово наголошував, що закони мають відповідати встановленому Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод стандарту, який вимагає достатньо чіткого формулювання правових норм у тексті нормативно-правових актів та має переслідувати легітимну мету.
Згідно зі статтею 4 Конституції України в Україні існує єдине громадянство, підстави набуття і припинення якого визначаються законом. Положення Конституції України в питанні інституту громадянства встановлюють єдиний правовий статус для всіх громадян України та однаково врегульовують питання правового зв’язку кожного громадянина з державою, що пов’язано з необхідністю дотримання конституційного принципу рівності, передбаченого статтею 24 Основного Закону України.
Водночас частина перша статті 25 Конституції України визначає, що громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство. Приписами пункту 2 частини першої статті 93 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються громадянство, правосуб’єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.
Пунктом 1 частини першої статті 2 Закону України «Про громадянство України» передбачено, що законодавство України про громадянство ґрунтується на принципі єдиного громадянства – громадянства держави Україна, що виключає можливість існування адміністративно-територіальних одиниць України. Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.
З аналізу чинного законодавства з питань громадянства вбачається, що в Україні визнається та діє єдине громадянство та не визнається подвійне (множинне) громадянство, але прямої заборони закон не містить.
На сьогодні законодавчо не врегульовано питання щодо заборони особам, які мають подвійне (множинне) громадянство, претендувати на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, якими наділені уповноважені особи, зазначені в пункті 1 частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції», претендувати на зайняття посад у державних органах, установах підприємствах державної форми власності, в тому числі обіймати посади в системі судової влади, бути присяжними.
Вища рада правосуддя повною мірою підтримує необхідність забезпечення належного законодавчого врегулювання питання щодо встановлення обмежень на зайняття посад у державних органах, установах, підприємствах державної форми власності, в тому числі в системі правосуддя, громадянам України, які мають або набули громадянство (підданство) іноземної держави або громадянство (підданство) іноземних держав, та в межах компетенції висловлює певні застереження щодо законопроєкту.
Враховуючи, що питання громадянства є основоположним інститутом, який врегульований положеннями Конституції України, що регулюють права і свободи людини і громадянина, а також принцип правової визначеності, має бути забезпечений єдиний підхід до реформування законодавства, яке регулює зазначене питання.
Щодо підпунктів 46, 48 пункту 4 розділу ІV «Прикінцеві та перехідні положення» законопроєкту, якими передбачається внесення змін до законів України «Про судоустрій і статус суддів» (далі також – Закон № 1402-VIII), «Про Вищу раду правосуддя» щодо встановлення обмежень на зайняття посад у системі правосуддя стосовно осіб, які мають або набули громадянство (підданство) іноземних держав, зазначаємо таке.
Відповідно до статті 4 Закону № 1402-VIII судоустрій і статус суддів в Україні визначаються Конституцією України та законом, зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Таким чином, внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у запропонований спосіб є порушенням вимог статті 4 Закону № 1402-VIII.
З огляду на викладене зміни до Закону № 1402-VIII мають бути внесені окремим законопроєктом про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», який доцільно внести на розгляд Верховної Ради України одночасно з іншими проєктами законів України, що розробляються на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 26 лютого 2021 року «Про невідкладні заходи щодо протидії загрозам національній безпеці у сфері громадянства».
Враховуючи наведене, Вища рада правосуддя вважає, що підготовлений Міністерством внутрішніх справ України проєкт Закону України «Про деякі питання у сфері національної безпеки України» підлягає доопрацюванню з урахуванням висловлених зауважень.
[1] Висновок № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства, пункт 87.