Акт ВРП

Вища рада правосуддя розглянула проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо вдосконалення порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів» (реєстраційний № 2271 від 16 жовтня 2019 року), внесений на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Поляковим А.Е.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів із питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

вирішила:

1. Затвердити консультативний висновок щодо проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо вдосконалення порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів» (реєстраційний № 2271 від 16 жовтня 2019 року), внесеного на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Поляковим А.Е.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

Голова Вищої ради правосуддя                         А.А. Овсієнко

ЗАТВЕРДЖЕНО

Рішення Вищої ради правосуддя

«14» листопада 2019 року № 2997/0/15-19

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо законопроекту № 2271

1.Проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо вдосконалення порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів» (реєстраційний № 2271 від 16 жовтня 2019 року) (далі – законопроект № 2271) внесено на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Поляковим А.Е.

Законопроектом № 2271 пропонується внести зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо вдосконалення порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів, встановивши, що скасування або зміна судового рішення має наслідком притягнення судді, який брав участь у його ухваленні, до дисциплінарної відповідальності у вигляді накладення дисциплінарного стягнення.

Метою прийняття законопроекту № 2271, зазначеною у пояснювальній записці до нього, є вдосконалення порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів.

2.Щодо суті запропонованих законопроектом № 2271 змін Вища рада правосуддя зазначає таке.

В Україні за активного сприяння міжнародних експертів було проведено надзвичайно масштабну законотворчу роботу, метою якої є нормативне забезпечення діяльності судової системи України та суміжних правових інститутів відповідно до стандартів Ради Європи та передових практик Європейського Союзу.

Так, на законодавчому рівні було істотно реформовано процедури дисциплінарної відповідальності судді. Відповідна нормотворча робота проводилася із врахуванням зауважень та пропозицій, висловлених в рішеннях Європейського суду з прав людини та Висновках Європейської комісії «За демократію через право» (далі – Венеційська Комісія), наданих на прохання української влади щодо чинного законодавства з питань правосуддя та відповідних законопроектів.

Зокрема, було конкретизовано та розширено перелік підстав дисциплінарної відповідальності судді. Варто зауважити, що до таких неправомірних дій судді, що можуть призвести до дисциплінарної відповідальності, нині віднесено порушення процесуальних прав сторін, вчинені як умисно, так і внаслідок недбалості.

З урахуванням висновків міжнародних експертів на конституційному та законодавчому рівнях виключено таку підставу звільнення судді, як порушення присяги, яка допускала занадто широке і неточне тлумачення. Замість «порушення присяги» в чинній редакції Конституції України відповідну підставу звільнення судді з посади конкретизовано як «вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді». При цьому чіткі критерії визначення поняття «істотний дисциплінарний проступок» сформульовані на законодавчому рівні.

Крім того, враховано рекомендацію Венеційської комісії щодо доцільності визначення безпосередньо в Конституції України як самостійної підстави для звільнення судді порушення ним свого обов’язку підтвердити законність джерела походження майна.

В ухваленому 23 жовтня 2015 року на 104-му пленарному засіданні Венеційської Комісії Остаточному висновку (документ CDL-AD(2015)027) зазначено, що «остання версія змін до Конституції України, підготовлена Робочою групою Конституційної Комісії з питань правосуддя, є дуже позитивною і добре підготовленою та заслуговує повної підтримки».

Вказані зміни до Конституції України набули чинності відповідно до Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо правосуддя» і нині статтею 126 визначено підстави для звільнення судді, перелік яких є вичерпним.

Також Законом України «Про судоустрій і статус суддів» запроваджено 6 видів дисциплінарних стягнень, які дають змогу застосовувати до суддів дисциплінарні санкції з урахуванням принципу пропорційності. Застосування принципу пропорційності передбачає також врахування обставин, що пом’якшують або обтяжують відповідальність, зокрема особи судді, ступеня його вини у вчиненні дисциплінарного проступку, наявності інших дисциплінарних стягнень тощо.

При цьому частиною другою статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» вже врегульовано питання притягнення до дисциплінарної відповідальності судді у разі, коли скасоване або змінене рішення ухвалено внаслідок умисного порушення норм права чи неналежного ставлення до службових обов’язків.

3. Пряма залежність дисциплінарної відповідальності суддів від негативного рішення Європейського суду з прав людини у конкретній справі не відповідає міжнародним стандартам у відповідній сфері з огляду на таке.

Зокрема, як відзначила Консультативна рада європейських суддів (далі – КРЄС), система оскарження є єдиним способом, у який судді можуть вважатися відповідальними за свої рішення, за винятком випадків, коли суддя діяв недобросовісно. При цьому підтвердження недобросовісності повинно відбуватись лише в порядку дисциплінарного чи кримінального провадження^[1].

Слід взяти до уваги принцип внутрішньої незалежності суддів і той факт, що скасування рішення має сприйматись як нормальний результат процедури апеляційного оскарження, а не як провина з боку судді першої інстанції^[2].

Заслуговує особливої уваги зауваження Венеційської комісії про те, що використання факту скасування рішення нижчої інстанції судом вищої інстанції як основи для встановлення незаконності цього рішення не відповідає європейським стандартам^[3].

Венеційська комісія вважає, що відповідальність суддів є допустимою лише за умови свідомого (умисного або з огляду на грубу недбалість) вчинення відповідного проступку. Тому відповідальність суддів, спричинена негативним рішенням Європейського суду з прав людини, повинна ґрунтуватися виключно на висновку національного суду про наявність умислу або грубої недбалості в діях судді. Рішення Європейського суду з прав людини не може використовуватися як єдина підстава для відповідальності суддів^[4].

Помилкові рішення необхідно оскаржувати в межах апеляційного провадження, а не притягати суддів до індивідуальної відповідальності, крім випадків, коли помилка виникла внаслідок умислу або грубої недбалості з боку судді^[5].

Подібні засади незалежності суддів визначені також Європейською хартією про статус суддів: у випадку невиконання суддею одного із своїх обов’язків, чітко визначених законом, він може підлягати санкції лише на підставі рішення, прийнятого за пропозицією, рекомендацією або згодою комітету або органу, принаймні половину якого складають обрані судді^[6].

Тобто притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів на підставі винесених Європейським судом з прав людини рішень не відповідає міжнародним стандартам.

4. Відповідно до частини першої статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється виключно судами.

Статтею 126 Конституції України передбачено, що незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України. Вплив на суддю у будь-який спосіб забороняється.

Статтею 129 Конституції України визначено, що суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

Виключно законами України визначаються судоустрій та судочинство. Порядок здійснення правосуддя регламентується відповідним процесуальним законодавством України. Процесуальні акти і дії суддів, які стосуються вирішення питань підвідомчості судам спорів, порушення і відкриття справ, підготовки їх до розгляду, судовий розгляд справ у першій інстанції, в касаційному і наглядовому порядку та прийняття у них судових рішень належать до сфери правосуддя і можуть бути оскаржені лише в судовому порядку відповідно до процесуального законодавства України.

Позасудовий порядок оскарження актів і дій суддів, які стосуються здійснення правосуддя, неможливий (рішення Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року у справі № 6-рп/2001).

У Висновках № 3 (2002) та № 11 (2008) КРЄС до уваги Комітету Міністрів Ради Європи зазначено: є неприйнятною можливість притягнення судді до відповідальності за здійснення своїх обов’язків, крім випадку умисного правопорушення при здійсненні судових функцій. КРЄС наголошує, що зміст конкретних судових рішень контролюється головним чином за допомогою процедур апеляції або перегляду рішень у національних судах та за допомогою права на звернення до Європейського суду з прав людини.

Дисциплінарне провадження щодо судді має здійснюватися з урахуванням конституційного принципу незалежності суддівської діяльності, відповідно до якого дисциплінарне провадження не може бути спрямоване на оцінку судових рішень суддів, які можуть піддаватися критиці лише шляхом оскарження відповідно до закону. Той факт, що рішення судді може бути переглянуто, змінено чи відмінено апеляційною інстанцією, не може бути підставою для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.

Орган, що здійснює дисциплінарне провадження стосовно судді, не уповноважений перевіряти законність судового рішення, при цьому зобов’язаний перевірити дії судді під час ухвалення такого рішення у частині допущення свавілля, недбалості чи інших порушень, які мають наслідком відповідальність судді, визначену законом.

Тлумачення закону, оцінювання фактів та доказів, які здійснюють судді для вирішення справи, не повинні бути приводом для цивільної або дисциплінарної відповідальності, за винятком випадків злочинного наміру або грубої недбалості (пункт 66 Рекомендації CM/Rec (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки).

У пункті 22 Декларації щодо принципів незалежності судової влади, прийнятої Конференцією голів верховних судів країн Центральної та Східної Європи 14 жовтня 2015 року, вказано, що жоден суддя не повинен притягатися до дисциплінарної відповідальності чи звільнятися за винесені ним судові рішення, окрім як у разі грубої недбалості чи навмисного порушення закону.

Засоби для виправлення суддівських помилок слід передбачити відповідною системою апеляційного оскарження. Виправлення будь-яких інших помилок в адмініструванні правосуддя є виключною відповідальністю держави (пункт 21 Великої хартії суддів (Основоположні принципи)).

5. Щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів у разі скасування відповідних рішень судами вищих інстанцій слід зазначити таке.

Одними з основних засад судочинства, визначених статтею 129 Конституції України, є забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках – на касаційне оскарження судового рішення.

Стаття 14 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначає, що учасники справи, яка є предметом судового розгляду, та інші особи мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках – на касаційне оскарження судового рішення.

Частина друга статті 1 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначає, що судову владу реалізовують судді та, у визначених законом випадках, присяжні шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур.

Згідно із частиною першою статті 5 цього Закону правосуддя в Україні здійснюється виключно судами та відповідно до визначених законом процедур судочинства.

Процесуальне законодавство визначає, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим; обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи (стаття 242 Кодексу адміністративного судочинства України, стаття 236 Господарського процесуального кодексу України, стаття 263 Цивільного процесуального кодексу України).

Переконання судді повинно бути мотивованим (обґрунтованим), відповідати здоровому глузду та виражати неупередженість судді. Оцінка доказів проводиться судом за внутрішнім переконанням відповідно до об’єктивно встановлених у справі обставин в їхній сукупності. Разом із тим розбіжність точки зору судді, який діяв добросовісно, в межах закону, на основі внутрішнього переконання, з точкою зору суду вищої інстанції, уповноваженого на перегляд рішення судді, навіть у випадку скасування такого рішення не дає підстав для притягнення судді до відповідальності.

Відповідно до Бангалорських принципів поведінки суддів від 19 травня 2006 року, схвалених Резолюцією Економічної та Соціальної ради ООН 27 липня 2006 року № 2006/23, суддя повинен здійснювати свою судову функцію незалежно, виходячи виключно з оцінки фактів, відповідно до свідомого розуміння права, незалежно від стороннього впливу, спонукання, тиску, загроз чи втручання, прямого чи опосередкованого, що здійснюється з будь-якої сторони та з будь-якою метою. Об’єктивність судді є необхідною умовою для належного виконання ним своїх обов’язків. Вона проявляється не тільки у змісті винесеного рішення, а й в усіх процесуальних діях, що супроводжують його прийняття.

Натомість законопроектом № 2271 пропонується притягувати до дисциплінарної відповідальності суддів першої інстанції, які брали участь в ухваленні рішення, скасованого або зміненого судом апеляційної інстанції.

Разом із тим законопроект № 2271 не визначає механізму відміни накладення дисциплінарного стягнення щодо судді у разі скасування (зміни) касаційною інстанцією рішення апеляційної інстанції та залишення в силі рішення першої інстанції.

Водночас відміна накладення дисциплінарного стягнення у будь-якому випадку призведе до зниження рівня довіри до авторитету правосуддя в цілому та вплине на репутацію конкретного судді.

Запропоновані законопроектом № 2271 зміни мають на меті вдосконалення порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів, який достатньо та адекватно врегульований законодавством про судоустрій і статус суддів.

Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на недосконалість законодавства України й необхідність дотримуватися принципу правової визначеності та «якості закону».

Відповідно до позиції Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Корецький та інші проти України», «Єлоєв проти України» «Копп проти Швейцарії», «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства») закон має бути доступний для конкретної особи і сформульований достатньо чітко для того, щоб вона могла передбачити в розумних межах, виходячи з обставин справи, ті наслідки, які може спричинити дія. Вислів «згідно із законом» вимагає, по-перше, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який йдеться, вимагаючи, щоб він відповідав принципові верховенства права, був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе.

З огляду на викладене Вища рада правосуддя не підтримує законопроект № 2271, вважає його таким, що може завдати шкоди авторитету правосуддя та є загрозою незалежності суддів.