Акт ВРП

Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо обмеження впливу суддів, які займають адміністративні посади» від 15 липня 2021 року, реєстраційний № 5778, внесений на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України Заблоцьким М.Б., Юрчишиним Я.Р., Мазурашу Г.Г.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України«Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

За результатами розгляду вказаного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

вирішила:

1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо обмеження впливу суддів, які займають адміністративні посади» від 15 липня 2021 року, реєстраційний № 5778, внесеного на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України Заблоцьким М.Б., Юрчишиним Я.Р., Мазурашу Г.Г.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

В. о. Голови Вищої ради правосуддя                                                                       О.В. Маловацький

ЗАТВЕРДЖЕНО

Рішення Вищої ради правосуддя

9 вересня 2021 року № 1967/0/15-21

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо законопроєкту № 5778

1.Проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо обмеження впливу суддів, які займають адміністративні посади» від 15 липня 2021 року, реєстраційний № 5778 (далі – законопроєкт № 5778) внесений на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України Заблоцьким М.Б., Юрчишиним Я.Р., Мазурашу Г.Г.

Як убачається з пояснювальної записки, законопроєкт № 5778 розроблений з метою забезпечення реалізації гарантій незалежності суддів, мінімізації ризиків незаконного впливу на суддів зі сторони осіб, які займають адміністративні посади, дотримання принципів виборності голів судів та їх заступників, відновлення довіри суспільства до судової влади.

Досягти поставленої мети пропонується шляхом:

скорочення існуючого строку перебування суддів на адміністративних посадах у Верховному Суді (посада Голови Верховного Суду, заступника Голови Верхового Суду) з чотирьох до трьох років;

вилучення норми, згідно з якою Голова Верховного Суду, Голова касаційного суду мали право обіймати свої посади два строки поспіль;

заборони суддям, які обіймали посади Голови Верховного Суду, незалежно від строку здійснення таких повноважень, бути обраними на будь-яку адміністративну посаду в судах впродовж наступних трьох років з дня припинення виконання повноважень Голови Верховного Суду;

встановлення обмеження щодо обрання / переобрання на адміністративні посади (заборона виконання обов’язків голови суду) судді, який обіймав адміністративні посади, протягом трьох років із дня припинення здійснення ним адміністративних повноважень;

запровадження додаткової підстави для припинення повноважень на адміністративній посаді у зв’язку із тимчасовим відстороненням судді від здійснення правосуддя;

вилучення зі складу суддівської винагороди доплати за перебування на адміністративній посаді в суді;

встановлення режиму несумісності із виконанням суддею, який перебував на будь-яких адміністративних посадах в судах сукупно більше п’яти років, повноважень члена Вищої ради правосуддя, члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та/або члена Ради суддів України;

заборона призначати / обирати членів Вищої ради правосуддя з числа осіб, які протягом останніх трьох років були обрані призначені на адміністративні посади у судах (крім посади Голови Верховного Суду).

Водночас пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» законопроекту № 5778 передбачено, що особи, які у період з 11 квітня 2014 року до дня набрання чинності цим законом більше одного разу були обрані або призначені на будь-яку адміністративну посаду в суді, в якому кількість суддів, що здійснюють правосуддя, перевищує п’ять осіб:

з дня набрання чинності цим законом вважаються такими, що звільнені з адміністративної посади;

протягом трьох років з дня набрання чинності цим законом не можуть бути обрані на будь-яку адміністративну посаду у суді чи виконувати адміністративні повноваження голови суду, обіймати посаду члена Вищої ради правосуддя, члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, члена Ради суддів України.

2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, узагальнює пропозиції судів, органів та установ системи правосуддя стосовно законодавства щодо їх статусу та функціонування, судоустрою і статусу суддів.

Верховний Суд та Національна школа суддів України надіслали на адресу Вищої ради правосуддя свої позиції щодо законопроєкту № 5778 (листи від 12 серпня 2021 року № 2530/0/2-21, від 3 серпня 2021 року № 16-05/1393 відповідно), якими не підтримують вказаний законопроєкт як такий, що є необґрунтованим, звужує зміст і обсяг визначених Конституцією України та законом гарантій незалежності суддів.

3 вересня 2021 року Рада суддів України прийняла рішення № 37 «Щодо обмеження впливу суддів, які займають адміністративні посади», в якому визнала законопроєкт № 5778 неприйнятним, запровадження нових обмежень для обрання на адміністративні посади суду непропорційними та недоцільними.

Розглянувши законопроєкт № 5778, Вища рада правосуддя зазначає про таке.

2.1. Законопроєктом № 5778, зокрема змінами до частини дев’ятої статті 20, частини другої статті 40, частини третьої статті 42, частин першої, третьої статті 43 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (далі також – Закон № 1402-VIII), пропонується низка норм, якими встановлюється заборона для осіб, які обіймали адміністративні посади у судах всіх рівнів, в тому числі Голови Верховного Суду, голів касаційних судів та їх заступників, бути обраними на будь-яку адміністративну посаду та виконувати повноваження голови суду протягом трьох років з дня припинення здійснення ними адміністративних повноважень. Також Голові Верховного Суду, головам касаційних судів після припинення їх повноважень протягом такого самого строку заборонено виконувати повноваження Голови Верховного Суду, голови касаційного суду відповідно.

Положеннями законопроєкту № 5778 також забороняється суддям, які перебували на будь-яких адміністративних посадах у судах сукупно більше п’яти років, обіймати посади члена Вищої ради правосуддя, члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі також – ВККСУ) та/або члена Ради суддів України.

Частиною другою статті 52 Закону України «Про судоустрій і статус судді» передбачено, що судді в Україні мають єдиний статус незалежно від місця суду в системі судоустрою чи адміністративної посади, яку суддя обіймає в суді.

Частиною першою статті 20 Закону № 1402-VIII визначено, що адміністративними посадами в суді є посади голови суду та заступника (заступників) голови суду, які обираються органами суддівського самоврядування із числа суддів відповідного суду.

Статтею 130-1 Конституції України закріплено, що відповідно до закону діє суддівське самоврядування для захисту професійних інтересів суддів та вирішення питань внутрішньої діяльності судів.

Згідно із статтею 126 Закону № 1402-VIII суддівське самоврядування – самостійне колективне вирішення зазначених питань суддями, одна з гарантій забезпечення незалежності суддів.

Пунктом 4 частини четвертої цієї статті, з-поміж іншого, до завдань суддівського самоврядування віднесено вирішення питань щодо обрання суддів на адміністративні посади в судах у порядку, встановленому цим Законом.

Разом із тим звертаємо увагу, що частиною сьомою статті 48 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу визначених Конституцією України та законом гарантій незалежності судді.

Конституційний Суд України визначає, що встановлений частинами першою, другою, третьою статті 62 Конституції України принцип презумпції невинуватості не містить винятків. До того ж у частині другій статті 64 Конституції України наголошується на неприпустимості обмеження низки прав і свобод, зокрема тих, що передбачені статтями 62, 63 Конституції України[1].

Зазначене у пояснювальній записці до законопроєкту № 5778 обґрунтування, що наведене «переслідує мету скорочення впливу на незалежність суддів», не може бути достатнім для запровадження законодавчих обмежень щодо суддів, які обіймали адміністративні посади, та безпідставного виокремлення їх в окрему групу, щодо якої діють обмеження гарантованого Конституцією України, Великою хартією судів, чинним Законом України «Про судоустрій і статус суддів» права бути обраними на посаду, яке не може бути звужене у запропонований спосіб.

Водночас законопроєкт № 5778 порушує принцип виборності всіх адміністративних посад у судах всіх рівнів органами суддівського самоврядування (зборами суддів) як важливої складової гарантії забезпечення незалежності суддів, обмежує повноваження зборів суддів, зокрема на самостійне колективне вирішення питання щодо обрання суддів на адміністративні посади, в тому числі з-поміж кандидатів, які мають досвід на таких посадах.

Обрання суддів на адміністративні посади, визначене чинними нормами Закону України «Про судоустрій і статус суддів», є прерогативою та преференцією органів суддівського самоврядування та гарантією незалежності суддів і не може бути звужене та обмежене в запропонований спосіб.

Очевидно, що сам факт наявності у суддів – кандидатів на адміністративні посади адміністративного досвіду не може бути безумовною підставою для позбавлення органів суддівського самоврядування можливості обрати на адміністративні посади осіб із числа суддів відповідного суду, в тому числі і серед тих, що мають адміністративний досвід.

Цим також обмежуються визначені статтею 131 Конституції України права суб’єктів призначення (обрання) членів ВРП (Президент України, Верховна Рада України, з’їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з’їзд представників вищих навчальних закладів та наукових установ) самостійно визначати своїх представників до складу ВРП, в тому числі серед суддів з досвідом адміністративної роботи в суді, який вочевидь надає кандидату більш широке уявлення про найбільш актуальні проблеми, з якими стикаються судді і суд під час здійснення правосуддя.

Указані зміни викликають також застереження з огляду на те, що можуть призвести до неможливості заповнення адміністративних посад у судах, враховуючи ситуацію з кадровим забезпеченням судової влади, зокрема в судах, де правосуддя здійснюється суддями у мінімально допустимій кількості.

Венеційська комісія у своєму Висновку наголошує, що принцип стабільності та узгодженості законів має важливе значення для передбачуваності законів для окремих осіб, включаючи суддів та інших осіб, які працюють в уражених інституціях. Часті зміни правил, що стосуються судових установ та призначення, можуть призвести до різних тлумачень, включаючи навіть твердження про недобросовісні наміри цих змін[2].

З огляду на вказане запропоновані зміни можуть призвести до ускладнення та затягування в часі процедури обрання голів суду та їхніх заступників.

2.2. Щодо заборони для осіб, що обіймають адміністративні посади, перебувати на них більше одного строку, яка передбачається змінами до частини дев’ятої статті 20, до частини другої статті 40, частини третьої статті 42, частин першої, частини третьої статті 43 Закону № 1402-VII у редакції законопроєкту № 5778, зазначаємо таке.

Законопроєкт не містить належного правового обґрунтування щодо обмеження можливості обирати та обиратися два строки поспіль.

Наведене в пояснювальній записці посилання на Антикорупційну стратегію на 2020–2024 роки (далі також – Антикорупційна стратегія) не може бути прийнятною підставою запровадження на законодавчому рівні таких обмежень, оскільки ця Стратегія на сьогодні так і не затверджена.

Проєкт Антикорупційної стратегії не містить наведеного в пояснювальній записці положення про обов’язкове запровадження змін до вказаних законів у запропонований спосіб. Адже він містить більш абстрактні застереження щодо «запровадження механізму унеможливлення обіймання адміністративної посади в суді однією і тією ж особою протягом тривалого часу».

Такої самої думки дотримується Верховний Суд, зазначаючи, що такі цілі Антикорупційної стратегії не вимагають досягнення їх винятково у спосіб, запропонований законопроєктом № 5778, саме через внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Вища рада правосуддя у консультативному висновку щодо законопроєкту № 4135[3] вже наголошувала, що такий механізм уже запроваджений статтею 20 чинного Закону України «Про судоустрій і статус суддів», згідно з якою голова місцевого суду, його заступник, голова апеляційного суду, його заступники, голова вищого спеціалізованого суду, його заступники обираються на посади зборами суддів відповідного суду строком на три роки, але не більш як на строк повноважень судді (частина третя); суддя, обраний на адміністративну посаду, не може обіймати одну адміністративну посаду відповідного суду більш як два строки поспіль, якщо інше не передбачено законом (частина дев’ята). Отже, приписами цієї норми законодавець визначив межі та строки перебування на адміністративних посадах.

Вирішення питань внутрішньої діяльності судів здійснюється органами суддівського самоврядування та має сприяти створенню належних організаційних та інших умов для забезпечення нормальної діяльності судів і суддів, утверджувати незалежність суду, забезпечувати захист суддів від втручання в їхню діяльність. Питання організації суддівського самоврядування не можуть бути предметом регулювання Антикорупційної стратегії та виходять за межі повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції.

Положення Антикорупційної стратегії не можуть бути покладені в основу законопроєкту № 5778, який фактично стосується адміністративної роботи суду.

З аналізу змісту законопроєкту № 5778 вбачається, що його положення зменшують строк перебування на посаді Голови Верховного Суду до трьох років.

Звертаємо увагу, що зазначене скорочення строку у системному зв’язку з іншими нормами, які обмежують право перебування особи на посаді два строки поспіль, є необґрунтованим звуженням прав суддів, які є рівними у своєму статусі незалежно від зайняття ними адміністративних посад.

З огляду на реформування системи правосуддя, що триває, є недостатнім такий скорочений термін перебування на посаді та необґрунтованою неможливість бути обраним повторно у разі ефективного виконання покладених завдань та функцій та підтримки з боку істотної більшості колег.

2.3. Пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» законопроєкту № 5778 запроваджуються положення, які передбачають автоматичне звільнення з адміністративних посад деяких категорій осіб, що обіймають адміністративні посади у суді, зокрема пунктом 3 передбачено, що особи, які у період з 11 квітня 2014 року та по день набрання чинності цим Законом більше одного разу були обрані або призначені на будь-яку адміністративну посаду в суді, в якому кількість суддів, що здійснюють правосуддя, перевищує п’ять осіб:

із дня набрання чинності цим Законом вважаються такими, що звільнені з адміністративної посади;

протягом трьох років із дня набрання чинності цим Законом не можуть бути обрані на будь-яку адміністративну посаду у суді чи виконувати адміністративні повноваження голови суду, обіймати посаду члена Вищої ради правосуддя, члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, члена Ради суддів України.

Фактично згідно з цими положеннями певна категорія суддів, які перебувають на адміністративних посадах, раніше строку припинить свої адміністративні повноваження в силу припису закону лише на тій підставі, що вони обіймали адміністративні посади у період з 11 квітня 2014 року (набрання чинності Законом України від 8 квітня 2014 року № 1188-VII «Про відновлення довіри до судової влади») та до набрання чинності положеннями законопроєкту № 5778.

Запровадження з 2014 року принципу виборності всіх адміністративних посад у судах всіх рівнів стало гарантією забезпечення внутрішньої незалежності суддів. Зокрема, до початку судової реформи голови судів та заступники голів судів (крім Верховного Суду України) призначалися на посади Вищою радою юстиції за поданням відповідної ради суддів. У 2014 році у зв’язку з надзвичайними подіями в країні повноваження щодо призначення суддів на адміністративні посади на певний час перебрала на себе Верховна Рада України. Законом України «Про відновлення довіри до судової влади» повний обсяг повноважень щодо обрання голів судів та їхніх заступників було передано суддям відповідного суду, що унеможливило будь-який зовнішній вплив на цей процес. Нині голови судів та їхні заступники обираються на посади строком на три роки зборами суддів (у Верховному Суді – Пленумом Суду) шляхом таємного голосування більшістю від кількості суддів, які працюють у відповідному суді, що відповідає принципу незалежності суддів та є важливою гарантією самостійності судової гілки влади в цілому (стаття 20 Закону № 1402-VII ).

Ці положення законопроєкту фактично запроваджують ретроспективну відповідальність суддів за перебування на адміністративній посаді певний період у вигляді припинення їх адміністративних повноважень в силу припису закону, чим порушуються вимоги до якості закону (достатня зрозумілість і передбачуваність національного права при його застосуванні), а отже, й законності очікувань, що є проявом верховенства права, є втручанням у діяльність судової гілки влади, суперечать принципу правової визначеності та міжнародному досвіду.

Так, Європейський суд з прав людини (далі також – ЕСПЛ) у справах «Вака v. Hungary» (20261/1) (рішення від 23 липня 2016 року) та «Ermenyi v. Hungary» (22254/14) (рішення від 22 листопада 2016 року) визнав порушення статті 8 Конвенції, бо професійний розвиток є невід’ємною частиною приватного життя. Суд відхилив аргумент уряду про те, що звільнення пов’язано зі збільшенням повноважень заступника голови, вважаючи ці зміни недостатньо значними. Суд визнав таке звільнення як таке, що не відповідає правовій меті, та призначив звільненому судді компенсацію. Реформування судової системи не є підставою для звільнення особи з адміністративної посади до закінчення строку її повноважень, якщо внаслідок реформи така посада зберігається, а її функціонал істотно не змінюється[4].

Окрім цього, ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» у своєму рішенні зазначив, що застосування до заявників передбачених Законом України «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби[5] певний період.

Стаття 58 Конституції України закріплює один із найважливіших загальновизнаних принципів сучасного права – закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Це означає, що вони поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності.

Виняток із цього принципу допускається лише у випадках, коли закони та інші нормативно-правові акти пом’якшують або скасовують відповідальність особи (частина перша статті 58 Конституції України).

Конституційний Суд України вважає, що вказані положення Основного Закону України передбачають загальновизнані принципи дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, а саме: принцип їх безпосередньої дії, тобто поширення тільки на ті відносини, які виникли після набрання чинності законами чи іншими нормативно-правовими актами, та принцип зворотної дії в часі, якщо вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи[6].

З огляду на викладене неприпустимим є запровадження автоматичного звільнення адміністраторів до закінчення перебування їх на посаді в силу припису закону тільки на підставі наявного керівного досвіду після набрання чинності Законом України «Про відновлення довіри до судової влади».

2.4. Законопроєктом № 5778 передбачається нова редакція частини сьомої статті 20 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», відповідно до якої, зокрема, тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя припиняє його повноваження на адміністративній посаді. Пояснювальна записка не містить обґрунтування таких змін та не визначає їх кореляцію з досягненням задекларованої мети законопроєкту № 5778 щодо скорочення впливу на незалежність суду.

Зауважуємо, що суддя належить до категорії осіб, щодо яких здійснюється особливий порядок забезпечення гарантій незалежності, що зумовлені його конституційно-правовим статусом саме у зв’язку зі здійсненням ним правосуддя. Правова природа таких гарантій полягає в тому, що вони не можуть розглядатись як особисті привілеї судді, а навпаки, з огляду на їх публічно-правове значення служать способом захисту від необґрунтованого притягнення до відповідальності, політичної репресії, примусового усунення від виконання своїх посадових професійних обов’язків.

Разом із тим, як зазначає Верховний Суд, поняття «тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя» не охоплюється поняттям «відсторонення від посади» і є окремим тимчасовим видом заходу у зв’язку з притягненням до кримінальної відповідальності, під час проведення кваліфікаційного оцінювання та в порядку застосування дисциплінарного стягнення.

Водночас адміністративні посади голів судів та їхніх заступників є виборними, оскільки ці особи здійснюють адміністративні повноваження, що не пов’язані зі здійсненням правосуддя. Тому їхні повноваження можуть бути припинені лише зборами суддів відповідного суду, до компетенції яких належить їх обрання та звільнення.

Також слід звернути увагу, що зазначене суперечить Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки, затвердженій Указом Президента України від 11 червня 2021 року № 231/2021.

Підпунктом 4.3.2 пункту 4.3 «Суддівська кар’єра та відповідальність суддів» розділу 4 «Напрями та заходи» вказаної Стратегії передбачається встановлення вимоги щодо вирішення питання про тимчасове відсторонення судді від адміністративної посади одночасно з вирішенням питання про тимчасове відсторонення його від здійснення правосуддя.

У Стратегії йдеться про тимчасове усунення від посади, а не автоматичне припинення повноважень на адміністративній посаді у разі тимчасового відсторонення від правосуддя.

2.5. Положеннями статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у редакції законопроєкту № 5778 пропонується виключити із суддівської винагороди доплату за перебування на адміністративній посаді в суді, оскільки, як зазначено в пояснювальній записці, час для виконання таких функцій забезпечується меншим коефіцієнтом навантаження.

Такі зміни не вбачаються обґрунтованими з огляду на те, що перебування судді на адміністративній посаді в суді не звільняє його від здійснення повноважень судді відповідного суду, передбачених Законом України «Про судоустрій і статус суддів», а встановлення меншого коефіцієнта навантаження для суддів, які обіймають адміністративні посади, є правом, а не обов’язком зборів суддів відповідного суду.

На думку Національної школи суддів України, виконання додаткової адміністративної роботи, за яку працівник не отримує оплати, суперечить загальним засадам законодавства про працю. Зменшення суддівського навантаження голови суду як єдиний стимул для зайняття посади судового адміністратора не видається релевантним замінником оплати праці та не узгоджується із практикою заохочення до високопродуктивної праці суддів-адміністраторів, які поширені в європейських країнах.

Відповідно до загальних вимог нормотворчої техніки проєкти законів та нормативно-правових актів мають раціонально, адекватно врегульовувати суспільні відносини; правові норми, які вони містять, повинні бути стислими, чіткими і недвозначними та узгоджуватися з нормами інших законодавчих актів. Положення законопроєкту № 5778 не узгоджуються із принципами і нормами Конституції України, законів України, що регулюють правосуддя та статус суддів, практикою ЄСПЛ та міжнародним стандартами.

З огляду на наведене Вища рада правосуддя не підтримує законопроєкт № 5778.