3 лютого 2021 року з Офісу Президента України надійшов лист від 1 лютого 2021 року № 45-01/326 із проханням повідомити позицію Вищої ради правосуддя щодо проєкту Закону України «Про ліквідацію та утворення окружних адміністративних судів, юрисдикція яких поширюється на територію Київської області та міста Києва».
Відповідно до частини другої статті 125 Конституції України суд утворюється, реорганізовується і ліквідовується законом, проект якого вносить до Верховної Ради України Президент України після консультацій з Вищою радою правосуддя.
Згідно із частиною другою статті 19 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» проект закону про утворення чи ліквідацію суду вносить до Верховної Ради України Президент України після консультацій з Вищою радою правосуддя.
Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.
За результатами розгляду вказаного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя
вирішила:
1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону України «Про ліквідацію та утворення окружних адміністративних судів, юрисдикція яких поширюється на територію Київської області та міста Києва», що надійшов з Офісу Президента України.
2. Надіслати консультативний висновок до Офісу Президента України.
Голова Вищої ради правосуддя А.А. Овсієнко
ЗАТВЕРДЖЕНО
Рішення Вищої ради правосуддя
від 4 березня 2021 року № 581/0/15-21
КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК
щодо проєкту Закону України «Про ліквідацію та утворення окружних адміністративних судів, юрисдикція яких поширюється на територію Київської області та міста Києва»
1. Проєкт Закону України «Про ліквідацію та утворення окружних адміністративних судів, юрисдикція яких поширюється на територію Київської області та міста Києва» (далі – законопроєкт) надійшов до Вищої ради правосуддя з Офісу Президента України.
Як зазначено у пояснювальній записці, законопроєкт розроблено на виконання вимог Конституції України та Закону України «Про судоустрій і статус суддів» з метою оптимізації видатків державного бюджету.
На досягнення вказаної мети законопроєктом пропонується ліквідувати Київський окружний адміністративний суд та Окружний адміністративний суд міста Києва й утворити Окружний адміністративний суд Київської області та міста Києва із територіальною юрисдикцією у Київській області та місті Києві й місцезнаходженням у місті Києві.
Як зазначається у пояснювальній записці до законопроєкту, прийняття відповідного закону забезпечить оптимізацію видатків державного бюджету, доступ громадян до незалежного та безстороннього суду, підвищить ефективність здійснення правосуддя судами.
2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.
Усі проєкти законів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів та загальніше будь-які законопроєкти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи в якості рекомендації[1].
При опрацюванні законопроєкту Вища рада правосуддя врахувала позицію Державної судової адміністрації України та Ради суддів України.
3. У Конституції України визначено, що Україна є демократична, правова держава (стаття 1); органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на її основі і повинні відповідати їй (частини перша, друга статті 8).
Визначальною властивістю судової влади в демократичній правовій державі є її самостійність, що означає її інституційну відокремленість від органів законодавчої та виконавчої влади, неприпустимість впливу останніх на виконання суддями їх професійних функцій, у тому числі й у спосіб не обумовленої суспільними прагненнями законодавчої реорганізації, зміни системи судоустрою. Належно виконувати свою конституційну функцію щодо здійснення правосуддя в Україні (частина перша статті 124 Конституції України) може лише незалежна, позаполітична судова влада, складовою якої є закріплені Конституцією України суди.
Утворення суду може відбуватися шляхом створення нового суду або реорганізації (злиття, поділу) судів (частина п’ята статті 19 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі – Закон № 1402-VIIІ)).
Вказаним законопроєктом пропонується ліквідувати Київський окружний адміністративний суд та Окружний адміністративний суд міста Києва та утворити Окружний адміністративний суд Київської області та міста Києва, територіальна юрисдикція якого поширюватиметься на територію Київської області та міста Києва.
3.1. Щодо підстав для утворення чи ліквідації суду
Відповідно до частини першої статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
Згідно із частиною п’ятою статті 125 Конституції України з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
Відповідно до частини третьої статті 21 Закону № 1402-VIIІ місцевими адміністративними судами є окружні адміністративні суди, а також інші суди, визначені процесуальним законом.
Згідно із частиною четвертою статті 22 Закону № 1402-VIIІ місцеві адміністративні суди розглядають справи адміністративної юрисдикції (адміністративні справи).
Згідно із частиною четвертою статті 19 Закону № 1402-VIIІ підставами для утворення чи ліквідації суду є зміна визначеної цим Законом системи судоустрою, необхідність забезпечення доступності правосуддя, оптимізації видатків державного бюджету або зміна адміністративно-територіального устрою.
Окружний адміністративний суд міста Києва та Київський окружний адміністративний суд утворені Указом Президента України від 16 листопада 2004 року № 1417/2004, відповідно до якого повноваження Окружного адміністративного суду міста Києва поширюються на територію міста Києва, а повноваження Київського окружного адміністративного суду – на територію Київської області.
За інформацією Державної судової адміністрації України, в Окружному адміністративному суді міста Києва визначено 60 штатних посад суддів, з яких станом на 1 лютого 2021 року 11 штатних посад суддів є вакантними. Штатна чисельність працівників апарату цього становить 190 посад, із числа яких фактично зайняті 147 посад.
У Київському окружному адміністративному суді визначено 25 штатних посад суддів, з яких станом на 1 лютого 2021 року вакантними є 3 посади. Штатна чисельність працівників апарату вказаного суду становить 89 посад, з яких фактично зайняті 76 посад.
Згідно з наданими Державною судовою адміністрацією України статистичними показниками середньорічного навантаження вказаних судів у провадженні Київського окружного адміністративного суду у 2020 році перебувало 19 665 справ і матеріалів; у провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва упродовж цього періоду перебувало 61 350 справ і матеріалів.
Як вбачається із пояснювальної записки до законопроєкту, його метою є оптимізація видатків державного бюджету.
Кошторис Київського окружного адміністративного суду на 2021 рік становить 57 961 400 грн, кошторис Окружного адміністративного суду міста Києва на 2021 рік становить 137 186 200 гривень.
Водночас відповідно до частини десятої статті 51 Бюджетного кодексу України у разі утворення державних органів у поточному бюджетному періоді забезпечення їх діяльності у цьому періоді здійснюється в межах видатків, передбачених державним органам, які ліквідуються або реорганізуються у зв’язку з утворенням таких нових державних органів.
У разі ліквідації або реорганізації державних органів у поточному бюджетному періоді забезпечення їх діяльності у наступному бюджетному періоді до завершення процедур ліквідації або реорганізації здійснюється в межах видатків, передбачених новим державним органам, які визначені правонаступниками чи яким передаються функції органів, що ліквідуються або реорганізуються.
Тобто у разі реалізації положень законопроєкту щодо утворення Окружного адміністративного суду Київської області та міста Києва забезпечення його діяльності у поточному бюджетному періоді може здійснюватися виключно в межах видатків, передбачених Київському окружному адміністративному суду та Окружному адміністративному суду міста Києва, які пропонується ліквідувати.
Водночас із пояснювальної записки не вбачається, яким чином видатки державного бюджету після ліквідації зазначених судів будуть оптимізовані; до законопроєкту не було долучено ані розрахунків, ані обґрунтувань, що свідчили б про доцільність та ефективність запропонованих змін.
Крім того, закон має передбачати чіткі правові наслідки ліквідації суду.
Разом із тим Вища рада правосуддя звертає увагу на таке.
Відповідно до частини п’ятої статті 126 Конституції України суддя обіймає посаду безстроково.
Незмінність суддів та безпека їх перебування на посаді є найважливішим елементом незалежності суддів. Судді повинні призначатися на постійній основі до виходу на пенсію. Зокрема, необхідно уникати будь-якого зв’язку між судовою посадою та виборчим терміном Президента та Парламенту. Не існує нічого більш небезпечного для незалежності суддів, ніж створення враження в суддів та широкої громадськості, що новообрані політичні органи держави матимуть повноваження вирішувати, чи залишати суддів на їх посадах, чи ні[2].
Захищеність суддів на рівні Конституції України є найважливішою гарантією незалежності судової влади, неупередженого, об’єктивного, безстороннього та незалежного виконання суддями своїх обов’язків щодо захисту прав і свобод людини і громадянина, забезпечення верховенства права та конституційного ладу в державі[3].
Європейська Хартія про статус суддів встановлює, що суддя, який обіймає посаду в суді, не може бути призначеним на іншу судову посаду або бути переведеним на будь-яку іншу роботу, навіть якщо це відбувається з підвищенням по службі, без його вільно висловленої згоди. Винятки з цього принципу дозволяються лише у випадку, коли переведення передбачено у відповідності з дисциплінарною санкцією, у випадках змін у судовій системі на підставі закону або у випадках тимчасового переведення для зміцнення сусіднього суду. Максимальна тривалість такого переведення суворо обмежується законом, але водночас не виключає можливості застосування положень пункту 1.4 Хартії[4].
За винятком системи регулярної зміни (ротації) кадрів, судді не можуть бути переведені з одного суду до іншого чи з одної посади на іншу без їхньої особистої згоди; разом із тим надання такої згоди не може безпричинно затримуватися. Розпуск суду не повинен впливати на суддів, що працюють у ньому. У такому випадку судді обов’язково повинні бути переведені до інших судів того самого рівня[5].
Судова система України протягом останніх років була об’єктом численних реформ, про що свідчать багато висновків Венеційської комісії та доповіді, підготовлені Радою Європи. Принцип стабільності та послідовності законів як основний елемент верховенства права вимагає стабільності в судовій системі. У своїй останній позиції щодо Румунії Венеційська комісія заявила: «Венеційська комісія нагадує, що згідно з Контрольним Списком Верховенства Права чіткість, передбачуваність, послідовність та узгодженість законодавчої бази, а також стабільність законодавства є надзвичайно важливими для будь-якого правового порядку, заснованого на принципах верховенства права. Існує чіткий зв’язок між стабільністю судової системи та її незалежністю. Довіра до судової влади може зростати лише в рамках стабільної системи. Хоча судові реформи в Україні вважаються необхідними для підвищення довіри громадськості до органів судової системи, стійка інституційна нестабільність, коли реформи слідують за змінами політичної влади, також може бути шкідливою для довіри суспільства до судової влади як незалежної та неупередженої інституції[6].
Як зазначено у пункті 44 Доповіді «Верховенство права», схваленої Європейською комісією «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25–26 березня 2011 року), принцип правової визначеності є ключовим у питанні довіри до судової системи і верховенства права; для досягнення цієї довіри держава повинна складати тексти законів так, щоб вони були доступними; держава також зобов’язана дотримуватися та застосовувати у прогнозований і послідовний спосіб ті закони, які вона ввела в дію; прогнозованість означає, що закон повинен, коли це можливо, бути оприлюдненим до його виконання і бути передбачуваним у тому, що стосується його наслідків; він має бути сформульований достатньо точно для того, щоб людина могла регулювати свою поведінку; парламентові не може бути дозволено зневажати основоположні права людини внаслідок ухвалення нечітких законів.
7 листопада 2019 року набрав чинності Закон України від 16 жовтня 2019 року № 193-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування», яким припинено повноваження членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та запроваджено новий порядок її формування за конкурсною процедурою.
11 березня 2020 року Конституційний Суд України Рішенням № 4-р/2020 визнав неконституційними окремі положення Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського самоврядування», зокрема частину першу статті 94 щодо порядку призначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Наразі на розгляді Верховної Ради України перебуває проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України», реєстраційний № 3711-д від 29 січня 2021 року, доопрацьований у Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики відповідно до Постанови Верховної Ради України від 5 листопада 2020 року № 984-IX «Про направлення на повторне перше читання проекту Закону України про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування». Метою вказаного законопроєкту є приведення положень законодавства України у відповідність до рішень Конституційного Суду України від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020 та від 11 березня 2020 року № 4-р/2020, а також відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, вдосконалення процедури її формування та діяльності.
За результатами опрацювання вказаного законопроєкту Вища рада правосуддя рішенням від 4 лютого 2021 року № 252/0/15-21 затвердила консультативний висновок, яким у цілому підтримала законопроєкт № 3711-д за умови врахування висловлених пропозицій.
Втім, на сьогодні відсутній повноважний склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Разом із тим відповідно до частин другої - третьої статті 82 Закону № 1402-VIIІ переведення судді на посаду судді до іншого суду здійснюється на підставі та в межах рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, внесеної за результатами конкурсу на заміщення вакантної посади судді, проведеного в порядку, визначеному статтею 79 цього Закону. Переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня може здійснюватися без конкурсу тільки у випадках реорганізації, ліквідації або припинення роботи суду, в якому такий суддя обіймає посаду судді.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 93 Закону № 1402-VIIІ рекомендацію про переведення судді відповідно до цього Закону, крім переведення як дисциплінарної санкції, вносить саме Вища кваліфікаційна комісія суддів України.
Таким чином, реалізація вказаного законопроєкту не видається можливою до моменту створення та початку роботи повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, оскільки переведення суддів із ліквідованих до новоствореного суду може відбуватися виключно на підставі та в межах рекомендацій Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Вища рада правосуддя також вважає за необхідне наголосити, що законопроєкт «Про ліквідацію та утворення окружних адміністративних судів, юрисдикція яких поширюється на територію Київської області та міста Києва» має відповідати загальним вимогам до проєктів нормативних актів: бути чітким, узгодженим та обґрунтованим, таким, що не породжує сумнівів у конституційності та відповідає принципу незалежності судової влади.
[1]Висновок № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства, пункт 87.
[2] Висновок щодо змін до законодавчих актів, які регулюють статус Верховного Суду та органів суддівського врядування (затверджений Венеційською комісією на 121-й пленарній сесії 6–7 грудня 2019 року).
[3] Рішення Великої Палати Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин третьої, десятої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018.
[4] Європейська Хартія про статус суддів, пункт 3.4.
[5] Монреальська універсальна декларація про незалежність правосуддя (Перша світова конференція по незалежності правосуддя, Монреаль, 1983 рік), пункти 15, 31.
[6] Висновок щодо змін до законодавчих актів, які регулюють статус Верховного Суду та органів суддівського врядування (затверджений Венеційською комісією на 121-й пленарній сесії 6–7 грудня 2019 року).
