Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» від 29 січня 2021 року, реєстраційний № 3711-д, внесений на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народними депутатами Костіним А.Є., Стефанчуком М.О., Ватрасом В.А., Павлішем П.В., Новіковим М.М., Совгирею О.В., Бабієм Р.В., Торохтієм Б.Г., Калауром І.Р., Дирдіним М.Є., Демченком С.О., Божиком В.І., Фрісом І.П., Масловим Д.В.
Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.
За результатами розгляду вказаного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя
вирішила:
1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» від 29 січня 2021 року, реєстраційний № 3711-д, внесеного на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народними депутатами Костіним А.Є., Стефанчуком М.О., Ватрасом В.А., Павлішем П.В., Новіковим М.М., Совгирею О.В., Бабієм Р.В., Торохтієм Б.Г., Калауром І.Р., Дирдіним М.Є., Демченком С.О., Божиком В.І., Фрісом І.П., Масловим Д.В.
2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.
Головуючий на засіданні
Вищої ради правосуддя В.К. Грищук
ЗАТВЕРДЖЕНО
Рішення Вищої ради правосуддя
4 лютого 2021 року № 252/0/15-21
КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК
щодо законопроєкту № 3711-д
1. Проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» від 29 січня 2021 року, реєстраційний № 3711-д (далі – законопроєкт № 3711-д), внесений на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народними депутатами Костіним А.Є., Стефанчуком М.О., Ватрасом В.А., Павлішем П.В., Новіковим М.М., Совгирею О.В., Бабієм Р.В., Торохтієм Б.Г., Калауром І.Р., Дирдіним М.Є., Демченком С.О., Божиком В.І., Фрісом І.П., Масловим Д.В.
Метою законопроєкту є приведення положень законодавства України у відповідність із рішеннями Конституційного Суду України від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020 та від 11 березня 2020 року № 4-р/2020, відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі – ВККСУ), вдосконалення процедури її формування та діяльності.
Конституційний Суд України ухвалив рішення від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020 та від 11 березня 2020 року № 4-р/2020, якими визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі положення Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» зі змінами (далі – Закон № 1402-VIII), Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» зі змінами (далі – Закон № 1798-VIII) та Закону України від 16 жовтня 2019 року № 193-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» (далі – Закон № 193-IX).
Конституційний Суд України у резолютивних частинах своїх рішень рекомендує Верховній Раді України невідкладно привести положення законодавства у відповідність із цими рішеннями.
На виконання зазначених рішень Конституційного Суду України Президент України подав на розгляд Верховної Ради України проєкт Закону «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування» (реєстраційний № 3711 від 22 червня 2020 року), який під час розгляду надіслано до Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) із запитом про надання експертного висновку.
Венеційська комісія, розглянувши законопроєкт № 3711 на пленарному засіданні 8–9 жовтня 2020 року, прийняла спільний висновок Венеційської комісії і Генерального директорату з прав людини і верховенства права (далі – Висновок). У Висновку рекомендовано вилучити більш структурні зміни та залишити їх для окремого законопроєкту, який повинен мати більш комплексний характер. Також у Висновку висловлено низку зауважень та пропозицій до положень законопроєкту № 3711.
Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 5 листопада 2020 року № 984-IX «Про направлення на повторне перше читання проекту Закону України про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування» законопроєкт № 3711 було направлено до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики для підготовки його до повторного першого читання.
Згідно з пояснювальною запискою доопрацьований у Комітеті законопроєкт, крім позиції Конституційного Суду України, враховує також застереження, висловлені Венеційською комісією щодо окремих положень Закону № 193-ІХ, пропозиції і зауваження, висловлені Венеційською комісією щодо законопроєкту № 3711 у Висновку від 9 жовтня 2020 року № 999/2020, а також спільні рекомендації, надані програмою USAID «Нове правосуддя» та Проєктом ЄС «Право-Justice».
2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.
Усі проєкти законів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів, та загальніше будь-які законопроекти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи як рекомендація[1].
3. Вища рада правосуддя, враховуючи Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року № 4-р/2020, вкотре наголошує на необхідності термінових зрушень у судовій реформі, початку процесу розблокування, формування і початку роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Необхідно зазначити, що у пункті 25 Висновку Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) № 969/2019 щодо змін до законодавчих актів, які регулюють статус Верховного Суду та органів суддівського врядування, наголошено, що розпуск Вищої кваліфікаційної комісії суддів України призводить до повної зупинки процедури призначення на посади в судах першої та другої інстанцій, у яких необхідно терміново заповнити понад 2000 вакансій, оскільки деякі із цих судів взагалі не працюють через відсутність суддів.
Конституційний Суд України в Рішенні від 11 березня 2020 року № 4-р/2020 також зазначив, що зміна частиною першою статті 94 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» кількісного складу та суб’єктів призначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України без запровадження відповідного перехідного періоду призвела до зупинення виконання конституційних функцій щодо добору та оцінювання суддів, неможливості здійснення Вищою радою правосуддя її окремих конституційних повноважень, а також створила істотні перешкоди для функціонування ефективного судочинства та в окремих випадках унеможливила реалізацію права кожного на доступ до правосуддя як вимог принципу верховенства права.
Нестача суддів, що здійснюють правосуддя, та дефіцит кадрів у судах є основними проблемами судової гілки влади та держави в цілому, які потребують пріоритетного вирішення. Внаслідок припинення повноважень членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України зупинені процедури, які впливають на якість та швидкість роботи судової системи в цілому.
На цьому Вища рада правосуддя неодноразово наголошувала у своїх консультативних висновках щодо законопроєкту № 3711 від 22 червня 2020 року «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування» (рішення Вищої ради правосуддя від 30 червня 2020 року № 2012/0/15-20), до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку призначення членів Вищої ради правосуддя та підвищення інституційної спроможності Вищої ради правосуддя», підготовленого Міністерством юстиції України (рішення Вищої ради правосуддя від 8 вересня 2020 року № 2584/0/15-20), законопроєкту «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України», який надійшов 7 грудня 2020 року з Комітету Верховної Ради України з питань правової політики листом від 4 грудня 2020 року № 04-26/03-2020/229888 як доопрацьований (рішення Вищої ради правосуддя від 8 грудня 2020 року № 3404/0/15-20), та інших.
Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія) надала в цілому схвальний висновок щодо законопроєкту № 3711 (№ 999/2020). Комісія вітає його спрямованість на відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та перезапуск процедури добору суддів. Запропоновані законопроєктом зміни дадуть змогу сформувати Вищу кваліфікаційну комісію суддів України та, як наслідок, запустити процес добору, кваліфікаційного оцінювання суддів і вирішувати інші питання суддівської кар’єри.
Пропозиції Вищої ради правосуддя, які висловлювались у консультативних висновках, затверджених рішеннями від 30 червня 2020 року № 2012/0/15-20, від 8 грудня 2020 року № 3404/0/15-20, також в цілому враховані в законопроєкті № 3711-д.
3. Вища рада правосуддя підтримує норми законопроєкту щодо формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, разом із тим висловлює певні коментарі та пропозиції до цього законопроєкту, які потребують врахування.
3.1. Частиною третьою статті 92 Закону № 1402-VIII у редакції законопроєкту передбачено, що Вища кваліфікаційна комісія суддів України складається із шістнадцяти членів, вісім з яких призначаються із числа суддів або суддів у відставці.
Наведене заслуговує на підтримку з огляду на положення Європейської хартії про статус суддів, згідно з яким щодо кожного рішення стосовно відбору та призначення судді на посаду, підвищення по службі або припинення його повноважень законом має бути передбачено втручання органу, незалежного від виконавчої та законодавчої влади, у складі якого щонайменше половина членів — судді, обрані їх колегами (пункт 1.3).
Аналогічну норму містять Рекомендації CM/Rec (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки, ухвалені 17 листопада 2010 року (пункт 27).
3.2. Щодо порядку проведення конкурсу та призначення на посаду члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України законопроєкт № 3711-д передбачає, що конкурс на зайняття посади члена ВККСУ здійснюється у два етапи:
перевірка Конкурсною комісією з питань доброчесності документів, поданих кандидатами на посаду члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, та відбір кандидатів, які найбільше відповідають критерію доброчесності, в порядку, передбаченому цим Законом;
перевірка Вищою радою правосуддя відібраних Конкурсною комісією з питань доброчесності кандидатів на посаду члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України на їх відповідність критерію професійної компетентності в порядку, передбаченому цим Законом.
Перевірка Вищою радою правосуддя рекомендованих Конкурсною комісією з питань доброчесності кандидатів, які успішно пройшли перший етап конкурсу, на їх відповідність критерію професійної компетентності здійснюється шляхом проведення співбесіди, метою якої є з’ясування знань, навичок, ділових якостей, кваліфікаційної характеристики кандидатів.
Згідно із законопроєктом Конкурсна комісія є допоміжним органом Вищої ради правосуддя для проведення першого етапу конкурсу та сприяння у підготовці рішень Вищої ради правосуддя з питань призначення на посади членів ВККСУ. Суб’єктами формування Конкурсної комісії є Рада суддів України, Рада прокурорів України, Рада адвокатів України, Національна академія правових наук України в особі Президії.
Така конструкція є не випадковою, вона фактично відтворює ту модель, яка була запропонована Законом України «Про Вищий антикорупційний суд», яким визначено, що Громадська рада міжнародних експертів сприяє Вищій кваліфікаційній комісії суддів України, виконує дорадчі роль і функцію.
Запропонована законопроєктом процедура відбору, яка передбачає перевірку професійної компетентності, доброчесності та моральних якостей кандидатів, дасть змогу у подальшому знизити рівень суспільної напруги стосовно особистісних та професійних якостей новообраних членів ВККСУ.
Змінами до статті 95 Закону № 1402-VIII передбачається, що розробляються Конкурсною комісією з питань доброчесності та затверджуються Вищою радою правосуддя положення про проведення конкурсу на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо добору кандидатів, які відповідають критерію доброчесності, методологія оцінювання доброчесності кандидатів на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, показники відповідності критеріям такого оцінювання та засоби їх встановлення (абзац другий пункту 2 частини десятої), а також затверджуються Вищою радою правосуддя положення про проведення конкурсу на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо добору кандидатів, які відповідають критерію професійної компетентності, методологія оцінювання професійної компетентності кандидатів на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, показники відповідності критеріям такого оцінювання та засоби їх встановлення (абзац другий частини тринадцятої).
Водночас, на думку Вищої ради правосуддя, методологія оцінювання професійної компетентності кандидатів, показники відповідності критеріям такого оцінювання та засоби їх встановлення, методологія оцінювання доброчесності кандидатів, показники відповідності критеріям такого оцінювання та засоби їх встановлення мають бути відображені в єдиному положенні про проведення конкурсу, яке затверджуватиме Вища рада правосуддя. Участь Конкурсної комісії з питань доброчесності в опрацюванні такого проєкту положення має бути дорадчою. Тому законопроєкт в цій частині потребує доопрацювання.
3.3. У пункті 50 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII пропонується передбачити, що перший склад Конкурсної комісії з питань доброчесності формується із трьох осіб із числа суддів або суддів у відставці, запропонованих Радою суддів України, та трьох осіб із числа міжнародних експертів, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції відповідно до міжнародних договорів України. Кожен із зазначених суб’єктів формування Конкурсної комісії з питань доброчесності у двадцятиденний строк з дня опублікування оголошення про початок добору кандидатів до Конкурсної комісії з питань доброчесності пропонує Вищій раді правосуддя не менше шести кандидатів до складу Конкурсної комісії з питань доброчесності або погоджує пропозицію спільного списку кандидатів.
Щодо таких законодавчих положень Вища рада правосуддя також їх підтримує як компромісні та такі, що враховують зауваження Вищої ради правосуддя, висловлені в попередніх консультативних висновках, затверджених рішеннями від 30 червня 2020 року № 2012/0/15-20, від 8 грудня 2020 року № 3404/0/15-20, а також у спільному висновку Венеційської комісії і Генерального директорату з прав людини і верховенства права щодо законопроєкту № 3711, прийнятому на пленарному засіданні 8–9 жовтня 2020 року.
З огляду на зазначене Вища рада правосуддя в цілому підтримує проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» від 29 січня 2021 року, реєстраційний № 3711-д, з урахуванням висловлених пропозицій.
[1] Висновок № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства, пункт 87.
