Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону України «Про державну політику перехідного періоду», який надійшов до Вищої ради правосуддя з Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України (лист від 29 грудня 2020 року № 22/6-2-4727/20).
Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів із питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.
За результатами розгляду вказаного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя
вирішила:
1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону України «Про державну політику перехідного періоду», який надійшов до Вищої ради правосуддя з Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України (лист від 29 грудня 2020 року № 22/6-2-4727/20).
2. Надіслати консультативний висновок до Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України.
Голова Вищої ради правосуддя А.А. Овсієнко
ЗАТВЕРДЖЕНО
Рішення Вищої ради правосуддя
26 січня 2021 року № 120/0/15-21
КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК
щодо законопроєкту «Про державну політику перехідного періоду»
1. Проєкт Закону України «Про державну політику перехідного періоду» надісланий до Вищої ради правосуддя Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України (лист від 29 грудня 2020 року № 22/6-2-4727/20).
Як вбачається із пояснювальної записки до законопроекту, проєктом Закону України «Про державну політику перехідного періоду» (далі – законопроєкт) пропонується «уніфікувати підходи як щодо тимчасово окупованих частин Донецької і Луганської областей, так і щодо Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, які є тимчасово окупованими територіями, на яких діють окупаційні адміністрації Російської Федерації – органи, організації, підприємства та установи, в тому числі судові органи, які діють в якості суб’єктів владних повноважень».
Законопроєктом, з-поміж іншого, передбачається запровадити елементи перехідного правосуддя, окреслити засади відновлення діяльності органів правосуддя на деокупованих територіях, особливості здійснення судочинства, вирішити питання щодо підслідності кримінальних правопорушень, вчинених на тимчасово окупованих територіях, здійснення спеціального досудового розслідування та спеціального судового провадження стосовно осіб, які перебувають на тимчасово окупованих територіях, та внести низку змін до чинного законодавства, що дасть можливість покращити регулювання, усунути колізії та розбіжності, покращити захист прав та свобод громадян України, тощо.
2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.
Усі проєкти законів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів, та загальніше будь-які законопроєкти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи як рекомендація[1].
В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. У разі виникнення колізії між нормами Конституції України та будь-яких інших нормативно-правових актів мають застосовуватися саме норми Конституції.
Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України. Вказані норми регламентуються статтею 9 Конституції України.
За загальним правилом усі нормативно-правові акти мають відповідати Основному Закону України, покликані розвивати його зміст і забезпечувати ефективне застосування.
Європейський суд з прав людини також неодноразово наголошував, що закони мають відповідати встановленому Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод стандарту, який вимагає достатньо чіткого формулювання правових норм у тексті нормативно-правових актів.
Також закон має переслідувати легітимну мету, як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини.
Повною мірою поділяючи необхідність забезпечення належного законодавчого врегулювання державної політики перехідного періоду, Вища рада правосуддя в межах компетенції висловлює певні застереження щодо законопроєкту.
3. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовий порядок є невід’ємною складовою функціонування влади в умовах правової та демократичної державності. Фундамент правопорядку становить Конституція України як основний закон суспільства і держави, конституційні принципи народного суверенітету, верховенства права, поділу влади, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, інші конституційні положення, які є нормами прямої дії (частина третя статті 8 Конституції України).
Частиною третьою статті 45 законопроєкту передбачено, що порядок формування кадрового резерву державних службовців для роботи на деокупованих територіях, види інформації, що міститься в реєстрі кадрового резерву державних службовців для роботи на деокупованих територіях, порядок її використання, та порядок функціонування такого реєстру, а також порядок направлення державних службовців (поліцейських) на роботу (проходження служби) на деокупованих територіях визначає Кабінет Міністрів України за погодженням з Офісом Генерального прокурора (щодо державних службовців органів прокуратури), Вищою радою правосуддя та Державною судовою адміністрацією України (щодо державних службовців у системі правосуддя).
Статтею 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» визначено, що Вища рада правосуддя є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
Згідно із частиною першою статті 2 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності Вищої ради правосуддя визначаються Конституцією України, цим Законом та Законом України «Про судоустрій і статус суддів».
Тому пропозиція законопроєкту щодо погодження Вищою радою правосуддя порядку формування кадрового резерву державних службовців у системі правосуддя для роботи на деокупованих територіях, видів інформації, що міститься в реєстрі кадрового резерву державних службовців для роботи на деокупованих територіях, порядку її використання та порядку функціонування такого реєстру тощо в запропонованій редакції не узгоджується із законодавчо визначеними повноваженнями Вищої ради правосуддя.
Враховуючи зазначене, до внесення відповідних змін до профільного закону, який визначає повноваження Вищої ради правосуддя, – Закону України «Про Вищу раду правосуддя» залучення Вищої ради правосуддя до погодження вказаних порядків, що регулюють питання залучення державних службовців у системі правосуддя до роботи (проходження служби) на деокупованих територіях, є передчасним, а запропонована законопроєктом процедура погодження Вищою радою правосуддя зазначених питань не зможе бути реалізована.
Водночас Державна судова адміністрація України відповідно до частини першої статті 152 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» забезпечує належні умови діяльності судів, вивчає кадрові питання апарату судів.
Згідно з пунктом 6 Положення про Державну судову адміністрацію України, затвердженого рішенням Вищої ради правосуддя від 17 січня 2019 року № 141/0/15-19, Державна судова адміністрація України відповідно до визначених завдань, з-поміж іншого, подає на затвердження до Кабінету Міністрів України схему посадових окладів з визначенням коефіцієнтів для державних службовців судів, органів та установ системи правосуддя; здійснює контроль за дотриманням встановленого порядку ведення особових справ суддів та працівників апаратів судів і територіальних управлінь, забезпечує облік кадрів, що передбачає збирання, оброблення, використання, зберігання, захист даних щодо суддів та працівників апаратів судів і територіальних управлінь, у тому числі персональних; вивчає кадрові питання апарату судів, організовує та контролює кадрову роботу в територіальних управліннях, прогнозує потребу у спеціалістах, здійснює замовлення на підготовку відповідних спеціалістів; визначає кількість суддів у суді за погодженням з Вищою радою правосуддя з урахуванням судового навантаження, в межах видатків, визначених у Державному бюджеті України на утримання судів та оплату праці суддів; затверджує структуру і штатну чисельність апаратів апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів за погодженням із головою суду в межах видатків на утримання відповідного суду; забезпечує належні умови діяльності судів, забезпечує виконання рішень про утворення чи припинення (ліквідацію) судів; приймає рішення про призначення тимчасово виконуючого обов’язки керівника апарату новоутвореного суду; здійснює інші повноваження, визначені законом.
Таким чином, Державна судова адміністрація України повною мірою наділена відповідними законодавчими повноваженнями для реалізації питань кадрового забезпечення державних службовців у системі правосуддя.
4. Відповідно до загальних вимог нормотворчої техніки проєкти законів та нормативно-правових актів мають раціонально врегульовувати суспільні відносини; правові норми, які вони містять, повинні бути стислими, чіткими і недвозначними та узгоджуватися з нормами інших законодавчих актів.
Венеційська комісія у висновку щодо Румунії зазначила таке: «Венеційська комісія нагадує, що відповідно до Контрольного списку критеріїв верховенства права ясність, передбачуваність, послідовність і узгодженість законодавчих рамок, а також стабільність законодавства є основними цілями для будь-якого правового порядку, заснованого на принципах верховенства права»[2].
Пунктом 5 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» законопроєкту передбачено, що Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» та інші нормативні акти втрачають чинність з дня набрання чинності цим Законом.
Вища рада правосуддя наразі згідно з підпунктом 2 пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 4 червня 2020 року № 679-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо відрядження суддів та врегулювання інших питань забезпечення функціонування системи правосуддя в період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» (далі – Закон № 679-IX) у період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України ухвалює без рекомендації чи подання Вищої кваліфікаційної комісії суддів України рішення про переведення судді відповідно до Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», а в разі закінчення у такого судді п’ятирічного строку повноважень – внесення Президенту України подання про призначення на посаду судді до суду, визначеного в рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про переведення, якщо до набрання чинності цим Законом такий суддя пройшов кваліфікаційне оцінювання в порядку, передбаченому законом.
Разом із тим згідно зі статтею 54 законопроєкту судді можуть бути за власною заявою переведені до судів, територіальна юрисдикція яких поширюється на тимчасово окуповані території. Судді судів, територіальна юрисдикція яких поширюється на тимчасово окуповані території, переводяться в порядку, затвердженому Вищою радою правосуддя за поданням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, погодженим з Державною судовою адміністрацією України. До прийняття рішення Головою Верховного Суду про відновлення здійснення правосуддя окремими судами, територіальна підсудність яких поширюється на тимчасово окуповані території, судді, переведені до таких судів відповідно до частини третьої цієї статті, тимчасово відряджаються на посаду судді до суду, з якої вони були переведені.
Враховуючи викладене, законопроєкт потребує узгодження з нормами Закону № 679-IX з метою уникнення колізій у правозастосуванні норм законодавства, які регулюють питання переведення та відрядження суддів, зокрема у період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
5. Стаття 49 законопроєкту «Особливості визначення територіальної підсудності протягом перехідного періоду» визначає, зокрема, що до відновлення здійснення правосуддя судами, територіальна підсудність яких поширюється на тимчасово окуповані території, тимчасова територіальна підсудність судових справ, підсудних цим судам, визначається за правилами цієї статті; тимчасову територіальну підсудність судових справ, підсудних цим судам, визначає Голова Верховного Суду; питання, що належать до повноважень слідчого судді у кримінальних провадженнях, що перебувають на стадії досудового розслідування і здійснюються на тимчасово окупованих територіях, в разі неможливості здійснювати правосуддя судами, територіальна підсудність яких поширюється на тимчасово окуповані території, розглядаються слідчими суддями місцевих загальних судів, визначених Головою Верховного Суду.
Підпунктом 3 пункту 6 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» законопроєкту передбачено, зокрема, внесення зміни до статті 317 Цивільного процесуального кодексу України, а саме зміну її назви на «Особливості провадження у справах про встановлення факту народження або смерті особи, укладання або розірвання шлюбу на тимчасово окупованих територіях». У цій статті законопроєкт також передбачає, що заява про встановлення факту народження або смерті особи на тимчасово окупованих територіях подається органом реєстрації актів цивільного стану до суду за його місцезнаходженням у випадках, визначених законом.
Тому при опрацюванні цього законопроєкту з метою уникнення в подальшому труднощів у застосуванні правил підсудності при розгляді зазначених судових справ необхідно зважати також на проєкти законів, які наразі вже перебувають на розгляді у Верховній Раді України та якими пропонується внесення змін до Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» і процесуального законодавства України, а також вирішуються питання доступу до правосуддя осіб, які проживають на тимчасово окупованій території України, зокрема:
проєкт Закону України «Про внесення змін до статті 12 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» щодо встановлення альтернативної підсудності справ, учасники яких проживають на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя», реєстраційний № 3048 від 10 лютого 2020 року (вказаний законопроєкт 16 вересня 2020 року прийнято в першому читанні, наразі очікує другого читання). Законопроєкт № 3048 змінами до статті 12 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» пропонує встановити альтернативну підсудність цивільних справ (у тому числі справ щодо розгляду заяв про встановлення факту смерті особи на тимчасово окупованій території України), учасники яких проживають на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя. Пропонується, що за клопотанням сторони спору – фізичної особи, яка постійно проживає на тимчасово окупованій території, розгляд цивільних справ, підсудних місцевим загальним судам, розташованим на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, забезпечується місцевим загальним судом Херсонської області за вибором особи; розгляд цивільних справ, підсудних загальним апеляційним судам, розташованим на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, забезпечується Херсонським апеляційним судом;
проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» щодо визначення територіальної підсудності судових справ, підсудних розташованим на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя судам, та підслідності кримінальних правопорушень, вчинених на тимчасово окупованій території», реєстраційний № 0941 від 1 вересня 2019 року (прийнято 2 грудня 2020 року та наразі направлено на підпис Президенту України), також вносить зміни до статті 12 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» та визначає підсудність розгляду судових справ;
проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про внесення змін до статті 317 Цивільного процесуального кодексу України щодо зняття обмежень у виборі місцевого загального суду для звернення із заявою про встановлення факту смерті особи на тимчасово окупованій території України», реєстраційний № 3832 від 13 липня 2020 року, пропонує внести зміни до статті 317 Цивільного процесуального кодексу України, зокрема передбачити, що заява про встановлення факту смерті особи на тимчасово окупованій території України, визначеній Верховною Радою України, може бути подана родичами померлого або їхніми представниками до будь-якого місцевого загального суду за межами такої території України незалежно від місця проживання заявника.
Суб’єктам законодавчої ініціативи доцільно розглядати законопроєкти, які стосуються єдиної правової сфери застосування, спільним блоком, що дасть змогу уникнути правових колізій і сприятиме цілісному та виваженому їх опрацюванню.
Запроваджуючи відповідні законодавчі зміни, суб’єкт законодавчої ініціативи має також передбачати механізми їх реалізації, консолідувати законодавчі позиції для вироблення єдиного підходу до визначення підсудності розгляду судових справ та забезпечення ефективного доступу громадян до правосуддя.
Враховуючи, що метою законопроєкту є тимчасове врегулювання державної політики перехідного періоду, він має визначити конкретні періоди дії норм, що може бути передбачено у прикінцевих та перехідних положеннях до нього. Зокрема, відповідно до загальних рекомендацій нормопроєктувальної техніки, перехідні положення законопроєкту застосовуються у разі, якщо потрібно врегулювати відносини, пов’язані з переходом від існуючого правового регулювання до бажаного, того, яке має запроваджуватися із прийняттям нового закону. Норми тимчасового та локального характеру, якщо вони наявні в законі, також включаються до перехідних положень законопроєкту.
Пропонується виключити з тексту законопроєкту термін та слова: «правосуддя перехідного періоду» як такі, що не містять визначень у чинному законодавстві, є доволі дискусійними та містять широкий спектр підходів до їх розуміння, а також не мають конституційного підґрунтя.
Вища рада правосуддя вкотре наголошує, що законотворча робота має бути системною, узгодженою, виваженою і здійснюватися в межах єдиної визначеної концепції. Реформи мають бути спрямовані на розвиток судової системи та покращення доступу до правосуддя.
За інформацією, розміщеною на офіційному вебсайті Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, законопроєкт «Про державну політику перехідного періоду» перебуває на розгляді для надання пропозицій центральними органами виконавчої влади, державними службами та фондами, місцевими органами влади, науковцями, міжнародними організаціями, громадськими організаціями, експертним середовищем, судовими органами, прокуратурою, органами військового управління, представництва Президента України в АРК та іншими. Після збору пропозицій документ буде доопрацьовано та направлено на розгляд до Верховної Ради України згідно з Регламентом Верховної Ради України та процедурою і оприлюднено окремо з урахуванням пропозицій.
Зважаючи на викладене, Вища рада правосуддя в подальшому надасть, за наявності, зауваження та пропозиції до доопрацьованого законопроєкту «Про державну політику перехідного періоду».
З огляду на зазначене Вища рада правосуддя вважає, що підготовлений Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України проєкт Закону України «Про державну політику перехідного періоду» підлягає доопрацюванню.
