Вища рада правосуддя розглянула проект Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо удосконалення перегляду судових рішень в апеляційному та касаційному порядку» (реєстраційний № 2314 від 25 жовтня 2019 року), який внесено на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи Президентом України.
Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів із питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.
Керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя
вирішила:
1. Затвердити консультативний висновок щодо проекту Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо удосконалення перегляду судових рішень в апеляційному та касаційному порядку» (реєстраційний № 2314 від 25 жовтня 2019 року), внесений на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи Президентом України.
2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.
Голова Вищої ради правосуддя А.А. Овсієнко
ЗАТВЕРДЖЕНО
Рішення Вищої ради правосуддя
«21» листопада 2019 року № 3094/0/15-19
КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК
щодо законопроекту № 2314
1. Проект Закону «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо удосконалення перегляду судових рішень в апеляційному та касаційному порядку» (реєстраційний № 2314 від 25 жовтня 2019 року) (далі – законопроект № 2314) внесено на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи Президентом України.
Необхідність прийняття законопроекту обґрунтовано доцільністю запровадження системи допуску та фільтрів для касаційного оскарження. Законопроект передбачає, що таке оскарження може мати місце у виключних випадках, коли потребує вирішення саме питання застосування норми матеріального та/або процесуального права, а не можливість проведення «розгляду заради розгляду».
Метою прийняття законопроекту № 2314, зазначеною у пояснювальній записці до нього, є комплексне врегулювання питань організації діяльності Верховного Суду задля виконання ним свого основного завдання – забезпечення єдності та сталості судової практики. Крім того, законопроект має на меті збалансувати навантаження справами між різними юрисдикціями та сприяти швидкому розгляду справ.
Законопроектом № 2314 пропонується, зокрема, внести зміни до Господарського процесуального кодексу України (пункт 5 частини другої статті 287), Цивільного процесуального кодексу України (пункт 5 частини другої статті 389), Кодексу адміністративного судочинства України (пункт 5 частини четвертої статті 328), передбачивши як одну з підстав касаційного оскарження судових рішень неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права: «у разі ухвалення органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо суддів, рішення про застосування дисциплінарного стягнення до суддів, які входили до складу колегії суддів апеляційної інстанції, яка переглядала справу, судове рішення у якій оскаржується, за дисциплінарний проступок, вчинений у зв’язку із розглядом такої справи» (далі – на підставі рішення у дисциплінарній справі).
2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.
Усі проекти законів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів та загальніше будь-які законопроекти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи в якості рекомендації[1].
Загалом законопроект № 2314 слід оцінювати як позитивне доопрацювання процесуальних кодексів, спрямоване на реалізацію процесуальних можливостей з метою врегулювання питань організації діяльності Верховного Суду.
Разом із тим, надаючи оцінку законопроекту № 2314, вважаємо, що окремі його положення викликають певні застереження.
3. Щодо суті запропонованих законопроектом № 2314 підстав касаційного оскарження (пункт 5 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України, пункт 5 частини другої статті 389 Цивільного процесуального кодексу України, пункт 5 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції проекту Закону) Вища рада правосуддя зазначає, що такі зміни не відповідають законодавству України та міжнародним стандартам у сфері судочинства з огляду на таке.
Відповідно до Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Статтею 126 Конституції України передбачено, що незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України. Вплив на суддю у будь-який спосіб забороняється.
Статтею 129 Конституції України визначено, що суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
Виключно законами України визначаються судоустрій та судочинство. Порядок здійснення правосуддя регламентується відповідним процесуальним законодавством України. Процесуальні акти і дії суддів, які стосуються вирішення питань підвідомчості судам спорів, порушення і відкриття справ, підготовки їх до розгляду, судовий розгляд справ у першій інстанції, в касаційному і наглядовому порядку та прийняття у них судових рішень належать до сфери правосуддя і можуть бути оскаржені лише в судовому порядку відповідно до процесуального законодавства України.
Позасудовий порядок оскарження актів і дій суддів, які стосуються здійснення правосуддя, неможливий (рішення Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року у справі № 6-рп/2001).
Серед основних засад судочинства, визначених статтею 129 Конституції України, – забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках – на касаційне оскарження судового рішення.
Стаття 14 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначає, що учасники справи, яка є предметом судового розгляду, та інші особи мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках – на касаційне оскарження судового рішення.
Згідно із частиною першою статті 5 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» правосуддя в Україні здійснюється виключно судами та відповідно до визначених законом процедур судочинства, що, у свою чергу, узгоджується зі статтею 124 Конституції України.
Визначення такої підстави касаційного оскарження судового рішення, яке набрало законної сили, як рішення у дисциплінарній справі, є порушенням принципу верховенства права, зокрема принципу правової визначеності та «якості закону».
Принцип правової (юридичної) визначеності відіграє надважливе значення у формуванні та функціонуванні системи права демократичної держави. Європейський суд у своїх рішеннях неодноразово робив висновок, що принцип правової визначеності є одним із фундаментальних аспектів верховенства права, що полягає в такому.
Одним з основоположних аспектів верховенства права є вимога щодо юридичної визначеності, згідно з якою у разі остаточного вирішення спору судами їхнє рішення, що набрало законної сили, не може ставитися під сумнів (рішення у справах «Брумареску проти Румунії», «Стіл та інші проти Сполученого Королівства» тощо).
Юридична визначеність вимагає поваги до принципу res judicata, тобто поваги до остаточного рішення суду. Згідно із цим принципом жодна сторона не має права вимагати перегляду остаточного та обов’язкового до виконання рішення суду лише з однією метою — домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі. Повноваження судів вищого рівня з перегляду мають здійснюватися для виправлення судових помилок і недоліків, а не задля нового розгляду справи. Таку контрольну функцію не слід розглядати як замасковане оскарження, і сама лише ймовірність існування двох думок стосовно предмета спору не може бути підставою для нового розгляду справи. Відхід від цього принципу можливий лише тоді, коли цього вимагають відповідні вагомі й непереборні обставини (рішення у справі «Рябих проти Росії»).
У цих справах Суд постановив, що якщо звичайний строк оскарження поновлюється зі спливом значного періоду часу, таке рішення може порушити принцип правової визначеності. У справі, що розглядається, Суд має визначити, чи здійснювали органи влади свої повноваження порушити та провести екстраординарну процедуру перегляду судової постанови таким чином, щоб забезпечити, наскільки це можливо, справедливу рівновагу між інтересами відповідної особи та необхідністю підтримання ефективності системи судочинства (див. mutatis mutandis, рішення у справах «Нікітін проти Росії» та «Савінський проти України»).
Рішення у дисциплінарній справі не можна вважати особливими і непереборними обставинами, з якими пов’язано право на касаційне оскарження рішення, яке набрало законної сили.
Разом із тим законопроектом № 2314 передбачається встановити спеціальний строк на оскарження із зазначеної підстави – 30 днів з дня ухвалення органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо суддів, відповідного рішення. Це, як наслідок, може призвести до подвійного касаційного оскарження – протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення, а згодом протягом тридцяти днів з дня ухвалення відповідного рішення у дисциплінарній справі.
Водночас відповідно до частини одинадцятої статті 109 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше трьох років із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці чи здійснення відповідного дисциплінарного провадження.
Отже, запропоновані законопроектом № 2314 положення дадуть змогу значно збільшити строки оскарження судових рішень у касаційному порядку із зазначеної підстави, що, у свою чергу, є порушенням принципу правової визначеності.
Крім того, Верховний Суд, розглядаючи касаційну скаргу на підставі рішення дисциплінарного органу, фактично буде надавати оцінку рішенню Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя або рішенню Вищої ради правосуддя.
Вказане суперечить вимогам законодавства, оскільки порядок та підстави оскарження рішень Вищої ради правосуддя та її органів вже визначені як Законом України «Про Вищу раду правосуддя», так і Кодексом адміністративного судочинства України.
При цьому законопроект № 2314 не визначає механізму перегляду судового рішення, яке було переглянуто в касаційному порядку на підставі рішення дисциплінарного органу, у випадках, коли таке рішення дисциплінарного органу було скасовано національним або Європейським судом з прав людини.
4. Згідно із частиною другою статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» скасування або зміна судового рішення не має наслідком дисциплінарну відповідальність судді, який брав участь у його ухваленні, крім випадків, коли скасоване або змінене рішення ухвалено внаслідок умисного порушення норм права чи неналежного ставлення до службових обов’язків.
Відповідно до Бангалорських принципів поведінки суддів від 19 травня 2006 року, схвалених Резолюцією Економічної та Соціальної ради ООН 27 липня 2006 року № 2006/23, суддя повинен здійснювати свою судову функцію незалежно, виходячи виключно з оцінки фактів, відповідно до свідомого розуміння права, незалежно від стороннього впливу, спонукання, тиску, загроз чи втручання, прямого чи опосередкованого, що здійснюється з будь-якої сторони та з будь-якою метою. Об’єктивність судді є необхідною умовою для належного виконання ним своїх обов’язків. Вона проявляється не тільки у змісті винесеного рішення, а й в усіх процесуальних діях, що супроводжують його прийняття.
У Висновках № 3 (2002) та № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів наголошується, що зміст конкретних судових рішень контролюється головним чином за допомогою процедур апеляції або перегляду рішень у національних судах та за допомогою права на звернення до Європейського суду з прав людини.
Орган, що здійснює дисциплінарне провадження стосовно судді, не уповноважений перевіряти законність судового рішення, при цьому зобов’язаний перевірити дії судді під час ухвалення такого рішення у частині допущення свавілля, недбалості чи інших порушень, які мають наслідком відповідальність судді, визначену законом.
Система судових інспекцій у тих країнах, де вона існує, не повинна займатися змістом судових справ або правильністю ухвалених рішень і не повинна змушувати суддів, з міркувань ефективності, гнатися за продуктивністю на шкоду належному виконанню своїх обов’язків, що полягають у прийнятті ретельно зваженого рішення в інтересах тих, хто звернувся до правосуддя[2].
Засоби для виправлення суддівських помилок слід передбачити відповідною системою апеляційного оскарження. Виправлення будь-яких інших помилок в адмініструванні правосуддя є виключною відповідальністю держави (пункт 21 Великої хартії суддів (Основоположні принципи)).
Інститут дисциплінарної відповідальності судді має інші мету і призначення, ніж інститут касаційного оскарження, та спрямований на поліпшення якості та ефективності правосуддя, на формування високих стандартів доброчесності. Накладення на суддю дисциплінарного стягнення має на меті, перш за все, превентивну функцію – сприяти додержанню суддями передбачених законом процедур та ухваленню законних, обґрунтованих та справедливих судових рішень, перешкоджати вчиненню в подальшому суддею дій, що не відповідають законодавству, а для інших суддів має стати пересторогою щодо вчинення дій, які можуть бути підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Основною підставою касаційного оскарження судових рішень, передбаченою процесуальним законодавством, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у визначених законом випадках. Водночас серед підстав притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, передбачених частиною першою статті 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», є такі, що не впливають на законність та обґрунтованість судового рішення, зокрема безпідставне затягування або невжиття суддею заходів щодо розгляду заяви, скарги чи справи протягом строку, встановленого законом, зволікання з виготовленням вмотивованого судового рішення, несвоєчасне надання суддею копії судового рішення для її внесення до Єдиного державного реєстру судових рішень; допущення суддею поведінки, що порочить звання судді або підриває авторитет правосуддя, зокрема в питаннях моралі, чесності, непідкупності, відповідності способу життя судді його статусу, дотримання інших норм суддівської етики та стандартів поведінки, які забезпечують суспільну довіру до суду, прояв неповаги до інших суддів, адвокатів, експертів, свідків чи інших учасників судового процесу, та інші підстави.
Таким чином, віднесення до підстав касаційного перегляду такої підстави, як ухвалення органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо суддів, рішення про застосування дисциплінарного стягнення до суддів, які входили до складу колегії суддів апеляційної інстанції, яка переглядала справу, судове рішення в якій оскаржується, за дисциплінарний проступок, вчинений у зв’язку із розглядом такої справи, суперечить меті касаційного провадження.
Разом із тим визначене законопроектом № 2314 право на касаційне оскарження рішення суду на підставі рішення у дисциплінарній справі може призвести до заохочення учасників судових справ подавати скарги на дії суддів з метою повторного касаційного оскарження. Такі дії можуть розцінюватися як втручання у здійснення правосуддя, вплив на суд або суддів, що, у свою чергу, є порушенням конституційних прав суддів.
З огляду на викладене Вища рада правосуддя в межах компетенції вважає, що законопроект № 2314 потребує доопрацювання з урахуванням висловлених зауважень.
[1] Висновок № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи
щодо судової ради на службі суспільства, пункт 87.
[2] Висновок № 1 Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи про стандарти незалежності судової влади та незмінюваності строків від 23 листопада 2001 року, пункт 69.
