X
Введіть слово для пошуку

Акт ВРП

Україна
Вища рада правосуддя
Рішення
Київ
11.04.2023
323/0/15-23
Про надання консультативного висновку щодо законопроєкту № 9159

Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» щодо збільшення видатків на виплати військовослужбовцям та їх сім’ям за рахунок застосування на час воєнного стану обмеження в частині нарахування заробітної плати в державному секторі», реєстраційний № 9159, внесений 30 березня 2023 року на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України Мазурашу Г.Г., Кузьміних С.В., Горбенком Р.О., Остапенком А.Д., Яцик Ю.Г.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, узагальнює пропозиції судів, органів та установ системи правосуддя стосовно законодавства щодо їх статусу та функціонування, судоустрою і статусу суддів.

За результатами розгляду вказаного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

 

вирішила:

 

1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на  2023 рік» щодо збільшення видатків на виплати військовослужбовцям та їх сім’ям за рахунок застосування на час воєнного стану обмеження в частині нарахування заробітної плати в державному секторі», реєстраційний № 9159, внесеного 30 березня 2023 року на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України Мазурашу Г.Г., Кузьміних С.В., Горбенком Р.О., Остапенком А.Д., Яцик Ю.Г.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

 

 

 

Голова Вищої ради правосуддя                                           Григорій УСИК

 

 

 

ЗАТВЕРДЖЕНО

Рішення Вищої ради правосуддя

11 квітня 2023 року № 323/0/15-23

 

 

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо законопроєкту № 9159

 

1. Проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» щодо збільшення видатків на виплати військовослужбовцям та їх сім’ям за рахунок застосування на час воєнного стану обмеження в частині нарахування заробітної плати в державному секторі, реєстраційний № 9159 (далі – законопроєкт № 9159), внесений 30 березня 2023 року на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України Мазурашу Г.Г., Кузьміних С.В., Горбенком Р.О., Остапенком А.Д., Яцик Ю.Г.

Як убачається з пояснювальної записки до законопроєкту № 9159, метою його прийняття є збільшення видатків на фінансування виплат військовослужбовцям та їх сім’ям завдяки застосуванню на визначений термін (під час дії воєнного стану) обмежень при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення працівникам, службовим і посадовим особам бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування), а також суддівської винагороди, грошового забезпечення народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами, на термін дії воєнного стану. Ці обмеження не стосуються військовослужбовців та інших категорій, які безпосередньо беруть участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах їх ведення (здійснення).

Законопроєктом № 9159 вносяться зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік», а саме цей Закон доповнюється статтею 221 такого змісту:

«Установити, що у 2023 році на період дії воєнного стану до завершення місяця, в якому воєнний стан на території України буде скасований, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування), нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 число місяця, за який нараховуються відповідні виплати. При цьому у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення та оплата щорічної відпустки. Зазначене обмеження не застосовується при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах їх ведення (здійснення), зокрема на тимчасово окупованій Російською Федерацією території України, на території між позиціями сил оборони та позиціями військ держави-агресора, у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), а також особам рядового і начальницького складу територіальних (міжрегіональних) воєнізованих формувань Державної кримінально-виконавчої служби, що залучаються Головнокомандувачем Збройних Сил до складу оперативностратегічного угруповання відповідної групи військ для безпосередньої участі у бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах проведення воєнних (бойових) дій у період здійснення зазначених заходів.

Обмеження, встановлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами.

Обмеження, встановлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати керівників, заступників керівників та членів наглядових рад державних підприємств, установ, організацій, державних холдингових компаній, державних акціонерних товариств та господарських товариств, у статутних капіталах яких є корпоративні права держави, частка яких більше 50 відсотків акцій (часток).

Суми економії коштів, що виникнуть внаслідок застосування обмеження, встановленого у частині першій цієї статті, спрямовуються Кабінетом Міністрів України відповідним розпорядникам коштів для фінансування виплат військовослужбовцям та їх сім’ям під час дії воєнного стану».

 

2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Усі проєкти законів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів, та, загальніше, будь-які законопроєкти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи як рекомендація[1].

 

3. Проаналізувавши законопроєкт № 9159, Вища рада правосуддя зазначає таке.

Конституцією України встановлено, що виключно законами України визначається, зокрема, статус суддів (пункт 14 частини першої статті 92); незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України; вплив на суддю у будь-який спосіб забороняється (частини перша, друга статті 126); держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів; розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій (перше речення частини першої, частина друга статті 130).

Конституційний Суд України неодноразово звертав увагу на недопустимість обмеження законом незалежності суддів, зокрема їх належного матеріального забезпечення, зміни розміру суддівської винагороди, рівня довічного грошового утримання суддів у відставці (рішення від 24 червня 1999 року № 6-рп/99, від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005, від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, від 3 червня 2013 року № 3-рп/2013, від 19 листопада 2013 року № 10-рп/2013, від 8 червня 2016 року № 4-рп/2016, від 4 грудня 2018 року № 11-р/2018, від 18 лютого 2020 року № 2-р/2020, від 11 березня 2020 року № 4-р/2020).

Гарантії незалежності суддів зумовлені конституційно визначеною виключною функцією судів здійснювати правосуддя; законодавець не може свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді, використовуючи свої повноваження як інструмент впливу на судову владу (абзаци сьомий, восьмий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року № 4-р/2020).

Отже, обмеження суддівської винагороди є посяганням на гарантії незалежності суддів.

У Рішенні від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 Конституційний Суд України дійсно зазначає, що обмеження відповідних виплат є допустимим за умов воєнного або надзвичайного стану. Однак таке обмеження має запроваджуватися пропорційно, із встановленням чітких строків та в суворій відповідності з Конституцією і законами України.

Водночас законопроєктом № 9159 визначений такий строк обмеження нарахування заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами: «… у 2023 році на період дії воєнного стану до завершення місяця, в якому воєнний стан на території України буде скасований…». Вочевидь, зазначений термін запровадженого обмеження не можна вважати чітким, що не узгоджується з наведеним вище висновком Конституційного Суду України, а отже, є неприпустимим, порушує приписи Конституції України та принцип правової визначеності у його системному зв’язку із принципом незалежності суддів.

У судовій системі тривалий час наявна значна кількість вакантних суддівських посад, зокрема 2000 вакантних посад суддів у місцевих та апеляційних судах. За час відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та тимчасової відсутності повноважного складу Вищої ради правосуддя (лютий 2022 року – січень 2023 року) значна кількість суддів набула права на звільнення у відставку. Вищою радою правосуддя з моменту відновлення повноважності у січні 2023 року звільнено у відставку 101 суддю, звільнено за власним бажанням 10 суддів.

Вища рада правосуддя наголошує, що подібні законодавчі зміни призведуть до масового відтоку професійних суддівських кадрів і лише поглиблять кадрову кризу у місцевих та апеляційних судах, що призведе до порушення принципу доступу до правосуддя, закладеного у положеннях статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Також це може спричинити відтік професійних кадрів органів прокуратури та інших правоохоронних органів, зокрема Національного антикорупційного бюро України, Національного агентства з питань запобігання корупції, Служби безпеки України тощо, через скорочення видатків на фінансування виплат їх посадовим особам.

Крім того, Вища рада правосуддя усвідомлює, що Україна перебуває у стані повномасштабної війни з росією, у зв’язку із чим в Україні був введений воєнний стан, соціально-побутове та фінансове забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей є пріоритетним.

З початку повномасштабного вторгнення росії на територію України, як судді, так і члени Вищої ради правосуддя долучилися до фінансової підтримки Збройних Сил України шляхом перерахування частини суддівської винагороди, винагороди члена Вищої ради правосуддя та постійно її здійснюють. Суддями місцевих та апеляційних судів перераховано на потреби Збройних Сил України понад 590 мільйонів гривень, суддями Верховного Суду – понад 350 мільйонів гривень, членами Вищої ради правосуддя – понад 3 мільйони гривень, що загалом становить понад 1 мільярд гривень.

Відповідно до статті 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» у період дії воєнного стану не можуть бути припинені повноваження Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Національного банку України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, судів, органів прокуратури, органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, розвідувальних органів та органів, підрозділи яких здійснюють контррозвідувальну діяльність.

У разі прийняття законодавчих ініціатив, які закладені у законопроєкті № 9159, ризик припинення діяльності судів значно зросте через глибоку кадрову кризу, яка очікує судову систему у зв’язку з порушенням законодавцем фінансових гарантій суддів і членів органів суддівського врядування.

Незалежність суддів та органів суддівського врядування потрібна насамперед громадянам та державі. Це обов’язкова вимога правової держави. Без забезпечення цього принципу судовий розгляд не може бути ефективним.

Принцип поділу влади завжди залишався вагомим для правової держави. Метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є розмежування повноважень між різними органами державної влади та недопущення привласнення повноти державної влади однією з її гілок.

Судова влада, зважаючи на зміст її функцій, є найбільш вразливою, оскільки має найменше можливостей захисту від порушень, негативного впливу та посягань на неї з боку інших гілок влади.

Реальна незалежність судової влади можлива лише після усунення впливу на неї інших гілок влади, закріплення статусу незалежної та рівноправної влади на законодавчому рівні та усвідомлення цього на рівні всього суспільства.

В Угоді про асоціацію з Європейським Союзом Україна проголосила, зокрема, згоду на посилення співробітництва у сфері юстиції, свободи та безпеки з метою забезпечення верховенства права та поваги до прав і свобод людини, зміцнення судової влади, підвищення її ефективності, гарантування її незалежності та неупередженості.

Україна взяла на себе низку зобов’язань, з-поміж яких посилення боротьби з корупцією та впровадження судової реформи.

Пріоритети вдосконалення положень законодавства у сфері судоустрою, статусу суддів, судочинства та інших інститутів правосуддя, а також впровадження невідкладних заходів для забезпечення позитивних зрушень у функціонуванні відповідних правових інститутів визначені у Стратегії розвитку систем правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки, затвердженій Указом Президента України від 11 червня 2021 року № 231/2021.

Пунктом 4.2.2 зазначеної Стратегії удосконалення організаційного та фінансового забезпечення діяльності органів судової влади визначено як один із напрямів зміцнення незалежності судової влади та підзвітності суспільству, тому будь-яке законодавче посягання на фінансову незалежність суддів, членів органів суддівського врядування матиме наслідки, які можуть стати критичними для судової системи в частині її професійного наповнення, незмінності суддів та членів органів суддівського врядування, дотримання принципу безперервності їх роботи.

Крім того, Вища рада правосуддя звертає увагу, що Конституція України у статті 92 визначила сфери, зокрема бюджетну, які мають врегульовуватися виключно законом. Закон про Державний бюджет України є основним фінансовим документом держави. Через своє спеціальне призначення цей закон не повинен регулювати відносини в інших сферах суспільного життя.

Конституція України не надає закону про Державний бюджет України вищої юридичної сили стосовно інших законів[2].

Таким чином, законом про Державний бюджет України не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об’єктивних причин це створює протиріччя в законодавстві і, як наслідок, призводить до скасування та обмеження прав та свобод людини і громадянина.

У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають застосовуватися окремі закони.

Зазначений висновок Конституційного Суду України узгоджується із приписами статті 4 та частини першої статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», якими регламентовано, що суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Судоустрій і статус суддів в Україні визначаються Конституцією України та законом. Зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» можуть вноситися виключно законами про внесення змін до цього Закону.

 

4. 10 квітня 2023 року Верховною Радою України прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов’язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану» (законопроєкт № 8312 від 27 грудня 2022 року), який фактично в редакції правки № 48 дублює положення законопроєкту № 9159.

Зокрема, статтю 28 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» доповнено пунктом 2-2 такого змісту: «Установити, що у квітні 2023 року та на період до припинення або скасування воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-IX «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, крім органів місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує десяти розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2023 року. При цьому у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата щорічної відпустки.

Зазначене обмеження не застосовується при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення таким особам: військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, поліцейським, особам рядового і начальницького складу територіальних (міжрегіональних) воєнізованих формувань Державної кримінально-виконавчої служби. Обмеження, встановлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, членам Кабінету Міністрів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами (крім осіб, зазначених в абзаці другому цього пункту), працівникам суб’єктів господарювання, 100 відсотків акцій (часток) якого належить державі або іншому господарському товариству, 100 відсотків акцій (часток) якого належать державі».

Під категорію «інші службові і посадові особи, працівники, оплата праці яких регулюється спеціальними законами» підпадають члени Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та посадові особи керівного складу їх секретаріатів, оплата праці яких регулюється законами України «Про Вищу раду правосуддя» та «Про судоустрій і статус суддів».

Вища рада правосуддя звертає увагу, що всі закони, які стосуються діяльності судів та судової системи України, мають бути прийняті за умови обов’язкового врахування позиції найвищого органу суддівського врядування – Вищої ради правосуддя.

Неврахування позиції Вищої ради правосуддя та інших органів системи правосуддя неминуче призведе до прийняття очевидно дискримінаційних та неконституційних нормативно-правових актів.

На переконання Вищої ради правосуддя, як прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення правового регулювання питань, пов’язаних із здійсненням заходів правового режиму воєнного стану» (законопроєкт № 8312 від 27 грудня 2022 року), так і законопроєкт № 9159 є неприпустимими та такими, що порушують гарантовані Конституцією України, законами України «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду правосуддя» гарантії незалежності суддів, членів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, посадових осіб їх секретаріатів.

Збільшення видатків на фінансування виплат військовослужбовцям та їх сім’ям за рахунок істотного зменшення розміру суддівської винагороди, винагороди членів органів суддівського врядування, в тому числі виплат посадовим особам їх секретаріатів, може виявитись заходом, неспівмірним з наслідками, які спричинять подібні законодавчі рішення та ініціативи.

 

З огляду на викладене Вища рада правосуддя не підтримує законопроєкт № 9159.

 

 

 


[1]Висновок № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства, пункт 87.

[2]Рішення Конституційного Суду України у справі від 22 травня 2008 року № 1-28/2008 за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 65 розділу І, пунктів 61, 62, 63, 66 розділу ІІ, пункту 3 розділу ІІІ Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» і 101 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 67 розділу І, пунктів 1–4, 6–22, 24–100 розділу ІІ Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України).