Акт ВРП

Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо окремих питань проходження військової служби, мобілізації та військового обліку», реєстраційний № 10449, внесений 30 січня 2024 року на розгляд Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

вирішила:

1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо окремих питань проходження військової служби, мобілізації та військового обліку», реєстраційний № 10449, внесений 30 січня 2024 року на розгляд Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

Голова Вищої ради правосуддя                                                                                                                                                                                                                     Григорій УСИК

ЗАТВЕРДЖЕНО

Рішення Вищої ради правосуддя

20 лютого 2024 року № 498/0/15-24

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо законопроєкту № 10449

1. Проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо окремих питань проходження військової служби, мобілізації та військового обліку», реєстраційний № 10449 (далі – законопроєкт № 10449), внесений 30 січня 2024 року на розгляд Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України.

Як убачається з пояснювальної записки, законопроєкт № 10449 розроблений з метою законодавчого удосконалення процедур проведення заходів мобілізації, удосконалення військового обліку призовників, військовозобов’язаних та резервістів, соціального захисту військовослужбовців, а також окремих питань проходження військової служби для покращення якості підбору особового складу під час доукомплектування бойових підрозділів для відсічі збройної агресії російської федерації проти України.

Завданням законопроєкту № 10449 є уточнення питань військового обліку призовників, військовозобов’язаних та резервістів, посилення соціального захисту військовослужбовців під час отримання медичної допомоги та після звільнення з полону, уточнення обов’язків органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій, військово-цивільних адміністрацій, військових адміністрацій, підприємств, установ і організацій та громадян України під час проведення мобілізації, уточнення підстав для надання відстрочки та звільнення від призову на військову службу, а також підстав для звільнення з військової служби під час дії воєнного стану.

2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

3. Законопроєктом № 10449 запропоновано, зокрема, уточнити порядок бронювання для військовозобов’язаних, які працюють в органах державної влади, інших державних органах, їх пенсійного забезпечення; розширено також перелік осіб, яким надається відстрочка від призову на військову службу під час мобілізації, та перелік підстав звільнення зі служби.

Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Керуючись положеннями пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя аналізує законопроєкт № 10449 у частині, яка стосується судоустрою і статусу суддів.

4. Відповідно до статей 1–3 Конституції України Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

В Україні вже два роки тривають воєнні дії у зв’язку з повномасштабним вторгненням російської федерації на територію суверенної Держави.

Статтями 55, 64 Основного Закону України регламентовано, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 63 цієї Конституції, зокрема, не може бути обмежене право на доступ до правосуддя.

Відповідно до статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди.

Згідно зі статтею 12² Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в умовах правового режиму воєнного стану суди, органи та установи системи правосуддя діють виключно на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначені Конституцією України та законами України.

Повноваження судів, органів та установ системи правосуддя, передбачені Конституцією України, в умовах правового режиму воєнного стану не можуть бути обмежені.

Відповідно до статті 131 Конституції України та статті 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» в Україні діє Вища рада правосуддя, як найвищий конституційний орган у системі судоустрою для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

Вища рада правосуддя наголошує, що під час ухвалення будь-яких рішень необхідно дотримуватися безумовної захищеності суддів, яка визначена Конституцією України, оскільки це є найважливішою гарантією незалежності судової влади, неупередженого, об’єктивного, безстороннього та незалежного виконання суддями своїх обов’язків щодо захисту прав і свобод людини і громадянина, забезпечення верховенства права та конституційного ладу в державі[1].

Незмінність суддів та безпека їх перебування на посаді є найважливішим елементом незалежності суддів, які відповідно до частини п’ятої статті 126 Конституції України обіймають посади безстроково.

Будь-яке зниження рівня гарантій незалежності суддів суперечить конституційній вимозі неухильного забезпечення незалежного правосуддя та права громадян на захист прав і свобод незалежним судом, оскільки призводить до обмеження можливостей реалізації цього конституційного права, а отже, суперечить статті 55 Конституції України[2].

Частиною сьомою статті 48 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу визначених Конституцією України та законом гарантій незалежності судді.

Ефективність і якість судочинства, діяльності судової системи – невід’ємні складові якості та ефективності функціонування держави загалом, адже судова влада – частина державної влади.

Реформи фундаментальних державних інститутів, наприклад судової влади, слід проводити лише після належного аналізу поточної ситуації та можливого впливу нового законодавства, що свідчить про необхідність запропонованих змін. Вони повинні бути прийняті після консультацій з основними зацікавленими сторонами на основі принципів прозорості та всеосяжності, і їх внесок має бути важливим для підготовки збалансованого та ефективного законодавства у цих галузях[3].

5. Законопроєктом № 10449 також передбачено зміни до статті 23 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» щодо відстрочки від призову на військову службу під час мобілізації. Зокрема, не підлягають призову на військову службу під час мобілізації військовозобов’язані судді, судді Конституційного Суду України, члени Вищої ради правосуддя, члени Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, керівник служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя, його заступник, дисциплінарні інспектори Вищої ради правосуддя.

Крім того, законопроєктом № 10449 передбачено:

«військовослужбовці, які проходять базову військову службу звільняються зі служби у зв’язку із призначенням (обранням) на посаду судді, судді Конституційного Суду України, члена Вищої ради правосуддя, члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя, його заступника, дисциплінарного інспектора Вищої ради правосуддя;

військовослужбовці, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, військову службу за призовом осіб із числа резервістів в особливий період, звільняються з військової служби у зв’язку із призначенням (обранням) на посаду судді, судді Конституційного Суду України, члена Вищої ради правосуддя, члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя, його заступника, дисциплінарного інспектора Вищої ради правосуддя;

військовослужбовці, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період, військову службу за призовом осіб із числа резервістів в особливий період, звільняються з військової служби у зв’язку із призначенням (обранням) на посаду судді, судді Конституційного Суду України, члена Вищої ради правосуддя, члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя, його заступника, дисциплінарного інспектора Вищої ради правосуддя. Аналогічна підстава передбачена і на період дії воєнного стану;

контракт припиняється (розривається), а військовослужбовці, які проходять військову службу за контрактом, звільняються з військової служби у зв’язку із призначенням (обранням) на посаду судді, судді Конституційного Суду України, члена Вищої ради правосуддя, члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя, його заступника, дисциплінарного інспектора Вищої ради правосуддя як у мирний час, так і під час дії особливого періоду, періодів проведення мобілізації та дії воєнного стану;

військовослужбовці, які проходять кадрову військову службу, звільняються з військової служби у зв’язку із призначенням (обранням) на посаду судді, судді Конституційного Суду України, члена Вищої ради правосуддя, члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя, його заступника, дисциплінарного інспектора Вищої ради правосуддя як у мирний час, так і під час дії особливого періоду, періодів проведення мобілізації та дії воєнного стану.».

Вища рада правосуддя безумовно підтримує зазначену законодавчу ініціативу з огляду на таке.

Судочинство це – самостійна галузь діяльності держави, окрема гілка державної влади, в якій ключову роль відіграють суди, які мають регламентоване на рівні Основного Закону України (стаття 124 Конституції України) виключне повноваження здійснювати правосуддя в Україні, з метою здійснення правосуддя як інструменту відновлення справедливості в законний спосіб шляхом постановлення судом обґрунтованого рішення та його виконання.

За інформацією Державної судової адміністрації України, на сьогодні не здійснюють правосуддя 51 суддя у зв’язку із проходженням військової служби у Збройних Силах України.

Наразі правосуддя в Україні здійснюють 4400 суддів, а 2257 посад суддів є вакантними. Водночас лише за 2023 рік звільнилися 318 суддів, на розгляд судів надійшло близько 4,5 млн справ та матеріалів. Тому подальший відтік у зв’язку з мобілізацією професійних суддів може призвести до колапсу судової системи, зупинки роботи окремих судів, порушення конституційних прав громадян на судовий захист та доступ до правосуддя.

Варто зазначити, що процедури добору суддів є тривалими, тому фактичне заміщення вакантних посад суддів у стислі терміни є неможливим, що також ускладнює доступ громадян до правосуддя.

При цьому згідно із законодавством відсутні підстави їх демобілізувати для продовження здійснення правосуддя.

Крім того, Вища рада правосуддя звертає увагу законодавця на необхідність урегулювати питання звільнення діючих суддів (членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України) з військової служби у Збройних Силах України, оскільки ні чинне законодавство, ні законопроєкт № 10449 не передбачають такої можливості для осіб, які вже призначені на відповідні посади (або будуть призначені до прийняття відповідних законодавчих змін) і на сьогодні проходять військову службу.

Ураховуючи наведене, Вища рада правосуддя пропонує в законопроєкті № 10449 установити, що військовослужбовці, які проходять військову службу та на день набрання чинності цим Законом перебувають на посадах судді, судді Конституційного Суду України, члена Вищої ради правосуддя, члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, керівника служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя, його заступника, дисциплінарного інспектора служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя, звільняються з військової служби на цій підставі.

Вважаємо за доцільне закріпити такі норми в розділі ІІ «Прикінцеві положення» законопроєкту № 10449.

5.1. Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція) гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, при визначенні цивільних прав і обов’язків особи чи при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, що пред’являється особі.

Ключовими принципами статті 6 Конвенції є верховенство права та належне здійснення правосуддя. Ці принципи також є основоположними елементами права на справедливий суд.

Право на справедливий судовий розгляд, що гарантується статтею 6 Конвенції, має здійснюватися відповідно до норм закону, що передбачають наявність у сторін судового розгляду ефективного судового захисту з метою захисту їх цивільних прав[4]. Кожен має право на судовий розгляд справи, що стосується його «цивільних прав та обов’язків». Отже, у статті 6 представлено «право на суд», разом із правом на доступ до суду, тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле[5]. «Право на суд» та право на доступ не є абсолютними. Права можуть бути обмежені, але лише таким способом та до такої міри, що не порушують зміст цих прав[6].

Європейський суд з прав людини акцентував увагу на тому, що основною складовою права на суд є право доступу в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутись до суду для вирішення певного питання і держава не повинна чинити правових чи практичних перешкод для здійснення цього права.

Вища рада правосуддя наголошує на тому, що під час дії воєнного стану суди та органи системи правосуддя виконують надважливу державну функцію – здійснення правосуддя, яке покликане на дотримання статті 6 Конвенції, захист прав людей, забезпечуючи доступ до правосуддя, кадрові та дисциплінарні повноваження, повноваження в частині формування державної політики у судовій системі тощо.

У судовій системі України триває кадрова криза, яка, своєю чергою, впливає на тривалість судових проваджень, що, зокрема, неумисно нівелює принцип доступу до правосуддя, який є необхідним як у мирний час, так і в період дії воєнного стану.

Отже, у разі неприйняття відповідних законодавчих змін відтік суддівських кадрів лише посилиться, що, своєю чергою, призведе до поглиблення проблеми доступу до правосуддя, що є неприйнятним у правовій державі.

З огляду на зазначене Вища рада правосуддя звертає увагу законодавця на безумовну доцільність та необхідність прийняття таких законодавчих змін.

5.2. Законопроєкт № 10449 також передбачає, що бронюванню підлягають військовозобов’язані, які працюють або проходять службу:

«1) в органах державної влади, інших державних органах, органах місцевого самоврядування на посадах:

державної служби категорії «А», голів обласних, районних, районних у місті (у разі створення) рад, сільських, селищних, міських голів – усі військовозобов’язані;

державної служби категорії «Б», «В», в органах місцевого самоврядування – до 50 відсотків кількості військовозобов’язаних;

2) в Національній поліції України, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, органах прокуратури, Бюро економічної безпеки України, Державній службі України з надзвичайних ситуацій, Службі судової охорони, в судах, інших державних органах та установах системи правосуддя та органах досудового розслідування, патронатних службах за виключенням військовозобов’язаних, зазначених у пункті 1 цієї частини».

Вища рада правосуддя усвідомлює легітимну мету наведених законодавчих змін, однак наголошує на такому.

Апарат суду здійснює організаційне забезпечення роботи суду, спрямоване на діяльність щодо здійснення правосуддя, створення необхідних умов для реалізації прав і виконання обов’язків учасників судового процесу, забезпечення функціонування суду як державної установи.

Згідно із приписами Конституції України незалежно від підстав виникнення трудових правовідносин держава зобов’язана створювати ефективні організаційно-правові механізми для реалізації трудових правовідносин на рівні закону, а відсутність таких механізмів нівелює сутність конституційних прав і свобод працівника.

Вища рада правосуддя також наголошує, що без працівників апаратів судів усіх інстанцій та юрисдикцій здійснення правосуддя є неможливим, особливо в умовах гострого кадрового дефіциту суддівського корпусу.

Безумовно, повноважність та безперервність функціонування судової влади в Україні забезпечує цілісна система правосуддя (суди, а також органи та установи, які забезпечують їх функціонування). З огляду на це має бути максимально збереженим кадровий склад усієї системи правосуддя, а не лише системи судів. Здійснення конституційної функції правосуддя забезпечують не лише судді, а й працівники системи правосуддя – помічники суддів, секретарі судових засідань, працівники Служби судової охорони тощо.

Украй незадовільна ситуація склалася також із кадровим наповненням апаратів судів. Зокрема, на 1 грудня 2023 року вакантними є 2210 посад секретарів судових засідань та помічників суддів.

З аналогічних міркувань Вища рада правосуддя зазначає про важливість належного функціонування секретаріатів органів суддівського врядування у Вищій раді правосуддя, Вищій кваліфікаційній комісії суддів України, Державній судовій адміністрації України.

Наразі Вища рада правосуддя формує службу дисциплінарних інспекторів, діяльність якої має забезпечувати відокремлений структурний підрозділ секретаріату Вищої ради правосуддя, до складу якого увійдуть державні службовці категорії «В»; проводить добір кандидатів для призначення на посаду Голови Державної судової адміністрації України; здійснює поточну діяльність, яку забезпечує секретаріат Вищої ради правосуддя.

Додатково звертаємо увагу на те, що 8 листопада 2023 року Європейська Комісія опублікувала звіт щодо України в межах розширення Європейського Союзу. Одним із завдань, яке ставиться перед Україною на 2024 рік, є формування служби дисциплінарних інспекторів на основі прозорої та меритократичної процедури відбору.

Отже, презюмуючи ту обставину, що дисциплінарні інспектори є державними службовцями категорії «В», їх бронювання є необхідною умовою для належного та безперервного функціонування служби дисциплінарних інспекторів та здійснення дисциплінарного провадження щодо суддів.

Крім того, більшість державних службовців секретаріату Вищої ради правосуддя є державними службовцями категорій «Б» та «В», лише 3 посадові особи обіймають посади державної служби категорії «А» – керівник секретаріату Вищої ради правосуддя та два його заступники.

Аналогічне наповнення секретаріату Вищої кваліфікаційної комісії суддів України забезпечує наразі проведення Вищою кваліфікаційною комісією суддів України конкурсів на посади суддів місцевих, апеляційних та спеціалізованих судів, кваліфікаційне оцінювання суддівського корпусу України після майже чотирьох років перерви в її діяльності.

З огляду на наведене з метою недопущення порушення принципів безперервності здійснення правосуддя, правової визначеності, доступу громадян до правосуддя та укріплення в Україні принципу верховенства права Вища рада правосуддя пропонує передбачити у законопроєкті № 10449 можливість бронювання 100 відсотків працівників державного апарату та патронатних служб органів системи правосуддя України.

Повноцінне функціонування судової системи є неможливим без безперервного здійснення діяльності Вищою радою правосуддя, Вищою кваліфікаційною комісією суддів України. Зазначене є однією із ключових умов вступу України до Європейського Союзу.

6. У законопроєкті № 10449 законодавець зазначає назву посади «Голова Служби дисциплінарних інспекторів», що не відповідає чинній редакції Закону України «Про Вищу раду правосуддя», у якому вживається назва посади «керівник служби дисциплінарних інспекторів».

З огляду на наведене Вища рада правосуддя звертає увагу законодавця на необхідність приведення назв посад, ужитих у законопроєкті № 10449, до вимог чинного законодавства.

7. Вища рада правосуддя загалом підтримує положення законопроєкту № 10449, оскільки такі законодавчі зміни очевидно сприятимуть забезпеченню доступу до правосуддя та збереженню фахових кадрів судів та органів системи правосуддя.

З огляду на зазначене Вища рада правосуддя просить урахувати позицію, викладену в цьому консультативному висновку щодо законопроєкту № 10449.

Вища рада правосуддя підтримує законопроєкт № 10449 за умови врахування наданих пропозицій та застережень.