Акт ВРП

Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону «Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” щодо запровадження спеціалізації суддів з розгляду військових кримінальних правопорушень, кримінальних правопорушень проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку», реєстраційний № 10301, унесений 29 листопада 2023 року на розгляд Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Демченком С.О.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

 

вирішила:

 

1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону «Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” щодо запровадження спеціалізації суддів з розгляду військових кримінальних правопорушень, кримінальних правопорушень проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку», реєстраційний № 10301, унесеного 29 листопада 2023 року на розгляд Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Демченком С.О.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

 

 

Голова Вищої ради правосуддя                                                                                                                                                                                                      Григорій УСИК                                                                                                                                                                                                                            

 

 

 

 

ЗАТВЕРДЖЕНО

Рішенням Вищої ради правосуддя

13 серпня 2024 року № 2456/0/15-24

 

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо законопроєкту № 10301

 

1. Проєкт Закону «Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” щодо запровадження спеціалізації суддів з розгляду військових кримінальних правопорушень, кримінальних правопорушень проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку», реєстраційний номер № 10301 (далі – законопроєкт № 10301), унесений 29 листопада 2023 року на розгляд Верховної Ради України народним депутатом України Демченком С.О.

Із пояснювальної записки убачається, що законопроєкт № 10301 розроблено з метою підвищення ефективності здійснення правосуддя щодо військових кримінальних правопорушень, кримінальних правопорушень проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку шляхом запровадження відповідної спеціалізації суддів.

На обґрунтування законопроєкту № 10301 покладено потребу у вжитті заходів, що дадуть змогу більш таргетно й ефективно використовувати ресурс зі спеціалізованої підготовки суддів щодо розгляду кримінальних проваджень у справах про військові кримінальні правопорушення, кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку, у зв’язку зі зростаючим навантаженням на систему правосуддя під час розгляду цих категорій справ у період активної фази ведення широкомасштабних воєнних дій на території України, а також після їх закінчення.

У законопроєкті № 10301 також зазначено про важливе значення для ефективного здійснення правосуддя довіри до нього з боку осіб, щодо яких воно здійснюється. Оскільки військові кримінальні правопорушення вчиняють виключно військовослужбовці, а кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку – переважно військовослужбовці, то судді, які здійснюють провадження щодо таких кримінальних правопорушень, повинні мати належний рівень довіри з боку військовослужбовців.

На думку автора законопроєкту № 10301, забезпечити вказані ефективність та довіру можливо шляхом впровадження спеціалізації суддів щодо розгляду цих категорій справ, що зумовить підвищення рівня компетентності суддів у визначеній сфері.

Зокрема, світовій практиці відомі дві форми спеціалізації в галузі правосуддя щодо військових та воєнних злочинів: спеціалізація суддів та спеціалізація судів.

У законопроєкті № 10301 запропоновано впровадження в судовій системі України саме спеціалізації суддів, оскільки така форма, на відміну від спеціалізації судів, не викликає суперечностей з точки зору відповідності Конституції України, а також є менш економічно, організаційно, технічно та хронологічно затратною, що дуже важливо для держави, яка вже перебуває у стані протидії широкомасштабній військовій агресії.

 

2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Під час опрацювання законопроєкту № 10301 Вища рада правосуддя звернулась до Верховного Суду, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та до Державної судової адміністрації України щодо висловлення позиції стосовно законопроєкту № 10301.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Державна судова адміністрація України повідомили Вищу раду правосуддя про відсутність пропозицій до законопроєкту № 10301.

Позиції щодо законопроєкту № 10301, які надали Верховний Суд, Рада суддів України та Національна школа суддів України, Вища рада правосуддя врахувала.

 

3. У законопроєкті № 10301 запропоновано внесення змін до частин третьої – сьомої статті 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а саме:

1) у місцевих загальних судах та апеляційних судах діє спеціалізація суддів зі здійснення кримінального провадження у справах про військові кримінальні правопорушення, кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку (частина третя);

2) судді (суддя), уповноважені здійснювати кримінальне провадження у справах про військові кримінальні правопорушення, кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку, обираються із числа суддів відповідного суду зборами суддів цього суду за пропозицією голови суду або за пропозицією будь-якого судді цього суду, якщо пропозиція голови суду не була підтримана, на строк не більше п’яти років і можуть бути переобрані повторно (частина четверта);

3) кількість суддів, уповноважених здійснювати кримінальне провадження щодо неповнолітніх, та суддів, уповноважених здійснювати кримінальне провадження у справах про військові кримінальні правопорушення, кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку, визначається окремо для кожного суду зборами суддів цього суду (частина п’ята);

4) суддею, уповноваженим здійснювати кримінальне провадження у справах про військові кримінальні правопорушення, кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку, може бути обрано суддю із досвідом здійснення кримінального провадження в суді (частина шоста);

5) судді, уповноважені здійснювати кримінальне провадження щодо неповнолітніх, та судді, уповноважені здійснювати кримінальне провадження у справах про військові кримінальні правопорушення, про кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку, не звільняються від виконання обов’язків судді відповідної інстанції, проте здійснення ними таких повноважень ураховується при розподілі судових справ та має пріоритетне значення (частина сьома).

4. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження, статус, порядок діяльності та засади організації Вищої ради правосуддя визначаються Законом України «Про Вищу раду правосуддя».

Організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні визначає Закон України «Про судоустрій і статус суддів».

Стаття 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» регламентує, що Вища рада правосуддя як найвищий конституційний орган у системі судоустрою діє для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

Ефективність і якість судочинства, діяльності судової системи – невід’ємні складники якості та ефективності функціонування держави загалом, адже судова влада – частина державної влади.

Реформи фундаментальних державних інститутів, наприклад судової влади, слід проводити лише після належного аналізу поточної ситуації та можливого впливу нового законодавства, що свідчить про необхідність запропонованих змін. Вони повинні бути прийняті після консультацій з основними зацікавленими сторонами на основі принципів прозорості та всеосяжності, і їх внесок має бути важливим для підготовки збалансованого та ефективного законодавства у цих галузях [1].

 

5. Згідно із частиною першою статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

Відповідно до частин першої, четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» судоустрій будується за принципами територіальності, спеціалізації та інстанційності. Єдність системи судоустрою забезпечується, зокрема, єдиними засадами організації та діяльності судів, обов’язковістю для всіх судів правил судочинства, визначених законодавством, єдністю судової практики тощо.

Крім того, судова система України сформована і діє на принципі спеціалізації судів. У Висновку № 15 (2012) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету міністрів Ради Європи про спеціалізацію суддів зазначається, що спеціалізація існує й набула багатьох різновидів, включаючи заснування спеціалізованих палат у вже існуючих судах або створення окремих спеціалізованих судів [2].

Відповідно до частини п’ятої статті 15 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» справи розподіляються з урахуванням спеціалізації суддів, навантаження кожного судді, заборони брати участь у перегляді рішень для судді, який брав участь в ухваленні судового рішення, про перегляд якого порушується питання (крім перегляду за нововиявленими обставинами), перебування суддів у відпустці, відсутності у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю, відрядження, а також інших передбачених законом випадків, через які суддя не може здійснювати правосуддя або брати участь у розгляді судових справ.

Згідно зі статтею 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частина перша). У випадках, визначених законом, а також за рішенням зборів суддів відповідного суду може запроваджуватися спеціалізація суддів з розгляду конкретних категорій справ (частина друга).

Отже, за такого правового регулювання за рішенням зборів суддів відповідного суду наразі може бути запроваджено спеціалізацію суддів у відповідному суді, зокрема не виключено можливість визначення спеціалізації суддів з розгляду кримінальних проваджень у справах про військові кримінальні правопорушення, кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку.

Водночас у законопроєкті № 10301 запропоновано запровадити саме обов’язкову спеціалізацію суддів з розгляду кримінальних проваджень у справах про військові кримінальні правопорушення, кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку.

Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 15 (2012) зазначила, що створення спеціалізованих палат або судів підлягає ретельному регулюванню. Подібні органи не повинні звужувати коло повноважень судді суду загальної юрисдикції і мають у всіх справах забезпечувати однакові гарантії та якість. Водночас мають бути враховані всі критерії, які впливають на діяльність судді: чисельність штату суду; службові вимоги; той факт, що суддям дедалі складніше охопити всі правові сфери; а також фінансовий аспект спеціалізації[3].

Усі справи, як у спеціалізованих судах, так і в судах загальної юрисдикції, мають розглядатися однаково ретельно. Немає жодних підстав для надання пріоритету справам, що розглядаються спеціалізованими судами. Єдиним дозволеним пріоритетом може бути об’єк­тивна необхідність, наприклад, справи, пов’язані із позбавленням волі або невідкладними заходами стосовно встановлення опіки над дитиною, захисту власності, осіб, навколишнього середовища, стану здоров’я населення, публічного порядку чи безпеки[4].

Вища рада правосуддя погоджується з обґрунтуванням у законопроєкті № 10301 доцільності впровадження в Україні військової юстиції у зв’язку із суттєвим збільшенням проваджень у справах про військові злочини внаслідок збройної агресії російської федерації проти України, але законопроєкт № 10301 не вирішує зазначеної потреби достатньою мірою, а в певних випадках його ухвалення може призвести до протилежного його меті ефекту.

 

6. Частина друга статті 129 Конституції України визначає основні засади судочинства, якими, зокрема, є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; розумні строки розгляду справи судом; забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках – на касаційне оскарження судового рішення; обов’язковість судового рішення.

Однією з основних засад (принципів) кримінального провадження, визначених статтею 7 Кримінального процесуального кодексу України, є розумність строків розгляду справи судом.

Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція) гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Ключовими принципами здійснення правосуддя згідно зі статтею 6 Конвенції є верховенство права та належне здійснення правосуддя. Зазначені принципи є основоположними елементами права кожної людини на справедливий суд і відкритий розгляд упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, створеним відповідно до закону. Ефективність захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів залежить від його своєчасності.

Ураховуючи наведене, Вища рада правосуддя наголошує на важливості дотримання права громадян на справедливий і публічний розгляд справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Абсолютні показники щодо загальної кількості розглянутих справ і матеріалів та рівень навантаження на суддів судів загальної юрисдикції свідчать, що зазначені суди та судді, які в них працюють, несуть основний тягар виконання функцій судової влади в Україні.

Це зумовлено тим, що місцеві суди розглядають цивільні, кримінальні, адміністративні справи, а також справи про адміністративні правопорушення, що покладає на суддів обов’язок досконало знати положення цілої низки галузей права.

З огляду на наведене Вища рада правосуддя погоджується з тим, що для підвищення якості правосуддя та скорочення строків розгляду справ спеціалізація суддів може стати ефективним механізмом.

Водночас Вища рада правосуддя звертає увагу на те, що можливість впровадження спеціалізації суддів як обов’язкової засади внутрішньої організації всіх місцевих загальних та апеляційних судів України наразі є обмеженою.

Зміст спеціалізації суддів полягає у виокремленні тих (або цілих підрозділів – колегії, палати, склади), які розглядатимуть певну категорію справ. Її основною засадою є принцип раціональної організації роботи певної судової установи. Втілення в життя моделі внутрішньої спеціалізації – спеціалізації суддів – необхідно для тих судів, що мають широку юрисдикцію, розглядають велику кількість справ і включають достатню чисельність суддів і штат суду[5].

Проблема кадрового дефіциту суддівського корпусу може стати на заваді запровадженню обов’язкової спеціалізації суддів у місцевих судах.

Відповідно до інформації з офіційного вебсайту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України станом на 5 серпня 2024 року існує 1264 вакантні посади суддів у місцевих судах, що становить 25 відсотків штатної чисельності, та 712 вакантних посад у апеляційних судах, що становить понад 50 відсотків штатної чисельності.

Державна судова адміністрація України у звіті про діяльність за 2023 рік зазначила, що станом на 31 грудня 2023 року в Україні 88 судів працювали в умовах, коли фактична чисельність суддів становила 50 % та менше половини штатної чисельності, у 36 місцевих загальних судах лише один суддя мав повноваження здійснювати правосуддя, а у 5 місцевих загальних судах узагалі не здійснювалось правосуддя.

Наразі Вища кваліфікаційна комісія суддів України не розпочала конкурсних процедур на зайняття посад суддів у місцевих загальних судах, які є тривалими у часі, що унеможливлює швидке вирішення проблеми недостатнього кадрового забезпечення суддівського корпусу.

На переконання Вищої ради правосуддя, кадровий дефіцит суддівського корпусу та надмірний рівень навантаження на суддю в поєднанні з викликами перед судовою системою, що постали у зв’язку з військовою агресією російської федерації проти України, унеможливлюють впровадження обов’язкової спеціалізації суддів у кожному загальному місцевому та апеляційному суді України.

Спеціалізація можлива тільки в доволі великих судах. У менших судах створити спеціалізовані палати або відповідну кількість таких палат неможливо. Це спонукає суддів мати універсальні знання та вирішувати цілий спектр вузьких питань. Надмірна індивідуальна спеціалізація суддів може завадити їхній необхідній універсальності[6].

Отже, запровадження вимоги визначення суддів, уповноважених здійснювати провадження в певних категоріях справ, зокрема, як запропоновано в законопроєкті № 10301, у справах про військові кримінальні правопорушення, кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку, потребує максимально комплексного та виваженого підходу.

 

7. Відповідно до частини дванадцятої статті 35 Кримінального процесуального кодексу України особливості розподілу кримінальних проваджень та інших передбачених законом процесуальних документів, що подаються до суду, встановлюються Положенням про Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему.

Положення про порядок функціонування окремих підсистем (модулів) Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи затверджено рішенням Вищої ради правосуддя від 17 серпня 2021 року № 1845/0/15-21.

Згідно із цим Положенням збори суддів визначають спеціалізацію суддів з розгляду конкретних категорій судових справ відповідно до Загального класифікатора спеціалізацій суддів та категорій справ (пункт 66).

Збори суддів визначають особливості здійснення автоматизованого розподілу судових справ у разі неможливості визначення судді, судді-доповідача із числа суддів відповідної спеціалізації (судової палати) (пункт 68).

У разі одночасного перебування всіх суддів у відрядженнях, відпустках, їх тимчасової непрацездатності та в інших передбачених законом випадках, коли суддя не може здійснювати правосуддя або брати участь у розгляді судових справ, автоматизований розподіл судових справ здійснюється автоматизованою системою у робочий день, наступний за днем, коли припинились відповідні обставини (пункт 99).

З огляду на зазначене правове регулювання у разі неможливості автоматизованого розподілу судових справ між суддями конкретної спеціалізації такий розподіл буде здійснено в робочий день, наступний за днем, коли припинились відповідні обставини.

Отже, обмеження кола суддів у конкретному суді, які уповноважені здійснювати кримінальне провадження в окремих категоріях справ, може призвести до затягування розгляду таких справ, що, своєю чергою, може мати наслідком порушення прав осіб відповідно до статті 6 Конвенції.

Впровадження запропонованих законодавчих змін без урахування кадрового дефіциту суддівського корпусу може, навпаки, призвести до збільшення тривалості розгляду справ, а також до нерівномірного навантаження на суддів в окремому суді, що не відповідає меті законопроєкту № 10301.

Вища рада правосуддя зазначає, що модель, за якою право, а не обов’язок зборів конкретного суду як органу суддівського самоврядування самостійно вирішувати необхідність впровадження в суді спеціалізації щодо розгляду певних категорій справ, наразі є виправданою та достатньою.

У пояснювальній записці до законопроєкту № 10301 зазначено, що згідно з інформацією, розміщеною на офіційному вебсайті Офісу Генерального прокурора, станом на 27 листопада 2023 року в Україні зареєстровано 114 105 кримінальних проваджень щодо злочинів агресії та воєнних злочинів. Розгляд проваджень у таких категоріях справ потребує додаткової спеціальної підготовки суддів. Великі обсяги ресурсів витрачаються на суддів, які в подальшому не матимуть відповідної практики, тоді як судді, що її матимуть, можуть недоотримувати цих спеціалізованих знань.

Така ситуація потребує вжиття заходів, які дадуть змогу більш таргетно й ефективно використовувати ресурс зі спеціалізованої підготовки суддів щодо розгляду кримінальних проваджень у справах про військові кримінальні правопорушення, кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку.

У той же час Вища рада правосуддя вважає, що законопроєкт № 10301 не містить законодавчих змін, які є достатніми для вирішення зазначеної проблеми.

Спеціалізація суддів у відповідному суді означає, що в ньому визначено конкретних суддів, які спеціалізуються на розгляді однієї або декількох подібних категорій справ, що випливають з певного виду правовідносин.

Суб’єкт права законодавчої ініціативи пропонує визначити спеціалізацію суддів щодо здійснення проваджень у справах про військові кримінальні правопорушення та про кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку в сукупності.

На обґрунтування законопроєкту № 10301 покладено твердження, що військові кримінальні правопорушення вчиняють виключно військовослужбовці, а кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку – переважно військовослужбовці.

Вища рада правосуддя не погоджується із цим твердженням з огляду на те, що кримінальні правопорушення, передбачені розділами ХІХ, ХХ Кримінального кодексу України, мають суттєві відмінності за сутністю, різними ознаками кримінального правопорушення, зокрема суб’єктами злочину, та ґрунтуються на різних, непов’язаних між собою правовідносинах.

Відповідно до статті 401 розділу ХІХ Кримінального кодексу України військовими кримінальними правопорушеннями визнаються передбачені цим розділом кримінальні правопорушення проти встановленого законодавством порядку несення або проходження військової служби, вчинені військовослужбовцями, а також військовозобов’язаними та резервістами під час проходження зборів.

Отже, законодавець визначив, що військові кримінальні правопорушення, окрім загальних ознак злочину, також мають специфічні (спеціальні) ознаки злочину.

Вирішення цієї категорії справ зумовлює необхідність володіння суддею, окрім загальної фаховості у сфері права, знаннями спеціального військового законодавства, а також розуміння особливостей виконання бойових завдань військовослужбовцями, що визначає сферу військових злочинів як вузькоспеціалізовану.

Розділ ХХ Кримінального кодексу України не містить визначення поняття «кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку» (воєнні злочини), не виокремлює родового об’єкта цієї категорії злочинів, більшість диспозицій статей у цьому розділі є бланкетними.

Для вирішення цієї категорії справ часто виникає потреба в застосуванні спеціалізованих норм міжнародного права та практики міжнародних судових органів, зокрема Міжнародного кримінального суду.

Отже, здійснення суддею кримінального провадження у справах про кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку потребує від нього ґрунтовних знань у вузькій галузі права та володіння навичками роботи з міжнародними нормативно-правовими актами.

З огляду на наведене запропонована в законопроєкті № 10301 спеціалізація вимагає від судді фаховості у двох вузькоспеціалізованих категоріях кримінальних проваджень, що не пов’язані між собою, відрізняються за ознаками злочину та мають різне правове регулювання.

На переконання Вищої ради правосуддя, обов’язкове визначення спеціалізації суддів без встановлення вимог щодо їх кваліфікації, наявності суддівського стажу не приведе до відчутного підвищення якості судових рішень у справах про військові кримінальні правопорушення, кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку.

Професійна юридична спільнота вже тривалий час обговорює доцільність відновлення в Україні військової юстиції та потребу в ухваленні комплексного рішення щодо ефективного притягнення до відповідальності осіб, винних у вчиненні воєнних злочинів.

Вища рада правосуддя наголошує на тому, що запропоновані в законопроєкті № 10301 зміни щодо спеціалізації суддів не вирішують зазначених проблем.

 

З огляду на зазначене, Вища рада правосуддя підтримує законопроєкт № 10301 за умови врахування застережень, викладених у цьому консультативному висновку.