Акт ВРП

Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону України «Про внесення змін до статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо врегулювання конфлікту інтересів», реєстраційний № 6180, внесений 18 жовтня 2021 року на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Масловим Д.В.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

За результатами розгляду вказаного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

вирішила:

1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону України«Про внесення змін до статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо врегулювання конфлікту інтересів» від 18 жовтня 2021 року, реєстраційний № 6180, внесеного на розгляд Верховної Ради України народним депутатом України Масловим Д.В.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

В. о. Голови

Вищої ради правосуддя                                          Віктор ГРИЩУК

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо законопроєкту № 6180

1. Проєкт Закону України «Про внесення змін до статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо врегулювання конфлікту інтересів», реєстраційний № 6180 (далі – законопроєкт № 6180), внесений 18 жовтня 2021 року на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Масловим Д.В.

З пояснювальної записки вбачається, що законопроєкт подано у зв’язку з необхідністю доповнення статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» положеннями щодо таких повноважень Ради суддів України:

здійснювати моніторинг за додержанням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів, Голови чи членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України чи його заступників (наразі Рада суддів України має повноваження здійснювати виключно контроль за дотриманням таких вимог);

надавати суддям та посадовим особам органів та установ системи правосуддя роз’яснення з питань наявності конфлікту інтересів.

Зокрема, стаття 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» доповнюється положеннями, відповідно до яких Рада суддів України наділяється повноваженнями щодо надання роз’яснень про наявність конфлікту інтересів у діяльності суддів, Голови чи членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України чи його заступників.

2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Усі проєкти законів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів, та загалом будь-які законопроєкти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи як рекомендація[1].

При опрацюванні законопроєкту № 6180 Вища рада правосуддя врахувала позицію Верховного Суду, Державної судової адміністрації України та Національної школи суддів України.

3. Прийняття законопроєкту спрямоване на конкретизацію положень Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі також – Закон № 1402-VIII) стосовно повноважень Ради суддів України щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності судді та інших представників судової системи. Опрацювавши зазначений законопроєкт, Вища рада правосуддя дійшла висновку про доцільність його схвалення з огляду на таке.

На думку Вищої ради правосуддя, вирішення питань внутрішньої діяльності судів має здійснюватися органами суддівського самоврядування, що має сприяти створенню належних організаційних та інших умов для забезпечення нормальної діяльності судів і суддів, утверджувати незалежність суду, забезпечувати захист суддів від втручання в їхню діяльність.

Зауважимо, що Конституційний Суд України у Рішенні від 27 жовтня 2020 року № 13-р/2020 зазначив, що реалізація принципу незалежності судової гілки влади, а отже, і суддів, полягає насамперед у відособленості її від інших гілок державної влади, а це означає формування самостійної, автономної й самоуправлінської судової системи поза структурами законодавчої та виконавчої гілок влади.

Конституційний Суд України також наголосив, що будь-які форми та методи контролю у виді перевірок, моніторингу тощо функціонування та діяльності судів і суддів повинні реалізовуватись лише органами судової влади та виключати створення таких органів у системі як виконавчої, так і законодавчої влади.

Конституційний Суд України в цьому Рішенні дійшов висновків, які стосуються вимог до нормативно-правових актів щодо реалізації контрольних функцій стосовно суддів, посадових осіб органів та установ системи правосуддя. Зокрема, Конституційний Суд України наголошує, що на законодавчому рівні повинні бути створені такі взаємовідносини, які виключали б невиправданий тиск, вплив чи контроль з боку виконавчої або законодавчої влади на судову владу та запобігали б виникненню нормативного регулювання, яке дасть змогу на законодавчому рівні контролювати органи судової влади, а також суддів при здійсненні ними функцій і повноважень, що призведе до втручання у діяльність судової влади та посягання на її незалежність, закріплену в Основному Законі України. Таким чином, створюючи відповідні органи, запроваджуючи відповідальність (санкції), окремі види контролю, законодавець повинен виходити з принципів незалежності судової влади, невтручання у діяльність судів та суддів.

Адже незалежність судової влади забезпечує кожній особі право на справедливий суд і тому є не привілеєм суддів, а гарантією поваги до прав людини та основоположних свобод, що дає змогу кожній особі відчувати довіру до судової системи^[2].

Інституційна незалежність судової влади гарантована статтею 1 Основних принципів незалежності судових органів, схвалених резолюціями №№ 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року, за якими, зокрема, усі державні та інші установи зобов’язані шанувати незалежність судових органів і дотримуватися її.

Вища ради правосуддя вважає винятково важливим дотримання балансу між необхідністю запровадження антикорупційних механізмів, зокрема щодо врегулювання конфлікту інтересів, та забезпеченням реальних гарантій діяльності інститутів, у яких ці механізми застосовуються. Досягнення цілей подолання корупції не повинно супроводжуватися запровадженням невиправданих процедур, які за своїм змістом є такими, що нівелюють гарантії незалежності чи завдають шкоди авторитету або створюють умови, за яких працівники з високими моральними і професійними якостями та почуттям власної гідності не будуть зацікавлені у продовженні своєї професійної діяльності[3]. Саме тому врегулювання на законодавчому рівні відповідних повноважень Ради суддів України щодо вирішення всіх питань, пов’язаних із врегулюванням конфлікту інтересів суддів та посадових осіб органів і установ системи правосуддя, на думку Вищої ради правосуддя, буде сприяти досягненню відповідного балансу у сфері регулювання цих правовідносин.

З огляду на викладене розширення повноважень органів суддівського самоврядування і розмежування повноважень Ради суддів України та Національного агентства з питань запобігання корупції повною мірою забезпечать реалізацію принципу незалежності судової влади.

3.2. Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності судді та інших представників судової системи регламентовано Законом № 1402-VIII та Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі також – Закон № 1700-VII).

Згідно з пунктом 6-1 частини першої статті 11 Закону № 1700-VII Національне агентство з питань запобігання корупції (далі також – НАЗК) здійснює моніторинг та контроль за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 11 Закону № 1700-VII до повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції належить, з-поміж іншого, надання роз’яснень, методичної та консультаційної допомоги з питань застосування актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб.

Разом із тим пунктом 6 частини восьмої статті 133 Закону № 1402-VIII передбачено, що Рада суддів України здійснює контроль за додержанням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів, Голови чи членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України чи його заступників, приймає рішення про врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів у діяльності зазначених осіб (у разі якщо такий конфлікт не може бути врегульований у порядку, визначеному процесуальним законом). Реалізація цих повноважень передбачає, що Рада суддів України також надає роз’яснення суддям щодо конфлікту інтересів.

Із системного аналізу законів України «Про запобігання корупції» та «Про судоустрій і статус суддів» убачається, що повноваження Ради суддів України щодо здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів та інших осіб, зазначених у пункті 6 частини восьмої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», включають, у тому числі, надання роз’яснень про наявність у діяльності зазначених вище осіб конфлікту інтересів.

Саме шляхом надання роз’яснень Рада суддів України не допускає існування конфлікту інтересів у діяльності суддів, тим самим забезпечуючи контрольну функцію в цьому процесі. Наділення Ради суддів України таким повноваженням, з-поміж іншого, зумовлено тим, що НАЗК у певних категоріях справ є учасником процесу, зацікавленим у результатах його розгляду, а отже, наявність відповідного повноваження в Національного агентства з питань запобігання корупції суперечила б засаді справедливого, незалежного та неупередженого судового розгляду.

Тому з метою реалізації своїх повноважень Рада суддів України рішенням від 4 лютого 2016 року № 2 затвердила відповідний Порядок здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо конфлікту інтересів (далі також – Порядок).

Пунктом 5 статті 4 Порядку визначено обов’язок суддів та інших представників судової системи, якими є голова та члени Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голова Державної судової адміністрації України та його заступники (далі – суб’єкти конфлікту інтересів), у разі існування сумнівів щодо наявності у діяльності відповідного суб’єкта конфлікту інтересів та/або щодо необхідних заходів врегулювання звертатися за роз’ясненнями до Ради суддів України.

Відповідно до частини шостої статті 9 Порядку, якщо Радою суддів України було прийнято рішення про затвердження висновку щодо наявності конфлікту інтересів в діяльності особи, яка звернулась до Ради за роз’ясненням щодо наявності в її діяльності конфлікту інтересів, така особа вважається такою, що своєчасно повідомила про конфлікт інтересів, якщо таке звернення було надіслано у строки, передбачені частиною десятою статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Рада суддів України, маючи для того необхідні законодавчі підстави, вже тривалий час ефективно виконує повноваження з надання роз’яснення суддям щодо конфлікту інтересів у межах реалізації повноважень щодо контролю за додержанням вимог законодавства з урегулювання конфлікту інтересів.

Проте положення чинного законодавства потребують уточнення з метою розмежування повноважень НАЗК та Ради суддів України у питанні щодо здійснення контролю за додержанням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів і неоднакового тлумачення та застосування норм права щодо врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів і посадових осіб органів та установ системи правосуддя.

З одного боку, спеціальним Законом України «Про судоустрій і статус суддів» та Порядком визначається, що контроль за додержанням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів та посадових осіб органів та установ системи правосуддя здійснює Рада суддів України. З другого боку, існує невизначеність щодо питання надання роз’яснень таким особам щодо наявності в їхніх діях конфлікту інтересів – фактично законодавчі акти у питанні можливості здійснювати відповідні повноваження можуть тлумачитись як можливість здійснювати такі повноваження одночасно як Радою суддів України, так і НАЗК.

При цьому частина перша статті 35-1 Закону України «Про запобігання корупції» містить бланкетну норму, відповідно до якої правила врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів визначаються законами, які регулюють статус відповідних осіб та засади організації відповідних органів.

З урахуванням викладеного вище норми Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є спеціальними нормами, які регламентують питання і правила врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів та посадових осіб органів та установ системи правосуддя, а норми Закону України «Про запобігання корупції» – нормами загальної дії.

Отже, у питаннях врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів та посадових осіб органів та установ системи правосуддя, враховуючи статтю 35-1 Закону України «Про запобігання корупції», перевагу мають саме положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Таким чином, закріплення на рівні Закону України «Про судоустрій і статус суддів» деталізованих норм щодо повноважень Ради суддів України з питань запобігання та врегулювання конфлікту інтересів заслуговує на підтримку, оскільки відповідає закріпленому в Конституції України принципу поділу державної влади в Україні на законодавчу, виконавчу та судову, висновкам Конституційного Суду України, а також міжнародним стандартам щодо незалежності судової гілки влади.

3.3. Крім того, законопроєктом № 6180 пропонується внести зміни до пункту 6 частини восьмої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», доповнивши її положенням, відповідно до якого Рада суддів України, крім здійснення контролю за додержанням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів та посадових осіб органів та установ системи правосуддя, здійснює також моніторинг їхньої діяльності.

Водночас стаття 11 «Повноваження Національного агентства» Закону № 1700-VII доповнюється новою частиною, згідно з якою здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів регламентується законами, які регулюють статус суддів та засади організації судових органів.

Зазначена норма є відсилочною та кореспондується з наведеним вище пунктом 6 частини восьмої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у новій редакції.

Вища рада правосуддя підтримує положення законопроєкту № 6180, відповідно до яких Рада суддів України, крім здійснення контролю за додержанням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів та посадових осіб органів та установ системи правосуддя, наділяється повноваженнями щодо здійснення моніторингу їхньої діяльності, оскільки ефективне здійснення функції контролю за діяльністю наведених вище осіб неможливе без повноважень щодо моніторингу їхньої діяльності.

3.4. Звертаємо увагу суб’єкта законодавчої ініціативи, що законопроєкт № 6180 містить недолік термінологічного характеру, зокрема статтю 11 Закону України «Про запобігання корупції» пропонується доповнити відсилочною нормою, відповідно до якої здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів регламентується законами, які регулюють статус суддів та засади організації судових органів.

Зауважуємо, що поняття «судові органи» у доктрині та нормативних актах не є загальновживаним, тому пропонуємо замінити його на більш прийнятне в цьому контексті поняття «органи і установи системи правосуддя».

З огляду на викладене Вища рада правосуддя в цілому підтримує законопроєкт № 6108.