Акт ВРП

До Вищої ради правосуддя 1 лютого 2021 року надійшов проєкт Порядку здійснення моніторингу способу життя судді (далі – проєкт Порядку), підготовлений Національним агентством з питань запобігання корупції (далі – НАЗК, Національне агентство) на виконання статті 52​² Закону України «Про запобігання корупції» (далі також – Закон № 1700-VII), пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо відновлення інституційного механізму запобігання корупції» (далі також – Закон № 1079-ІХ), який набрав чинності 30 грудня 2020 року.

Вища рада правосуддя на виконання пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1079-ІХ протягом місяця погоджує відповідний проєкт Порядку, розроблений НАЗК, тому позиція Вищої ради правосуддя із зазначеного питання є обов’язковою для розгляду та врахування.

Розглянувши проєкт Порядку, Вища рада правосуддя вважає за доцільне зазначити таке.

Нормативною підставою для розробки відповідного проєкту Порядку здійснення моніторингу способу життя судді є, зокрема, стаття 51​⁴ Закону № 1700-VII, згідно з якою Національне агентство здійснює вибірковий моніторинг способу життя суб’єктів декларування з метою встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів їх сім’ї майну і одержаним ними доходам згідно з декларацією особи, уповноваженої на виконання функцій держави або  місцевого самоврядування, що подається відповідно до цього Закону.

Моніторинг способу життя суб’єктів декларування здійснюється Національним агентством на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, а також із засобів масової інформації та інших відкритих джерел інформації, яка містить відомості про невідповідність рівня життя суб’єктів декларування задекларованим ними майну і доходам.

Особливості моніторингу способу життя суддів, суддів Конституційного Суду України встановлюються ​статтею 52​^2​  Закону № 1700-VII.

У свою чергу, стаття 52​² Закону № 1700-VII передбачає низку вимог до порядку моніторингу способу життя судді (далі – Порядок) (як до самого акта, так і до регульованої ним процедури), зокрема:

порядок (як нормативний акт) не може встановлювати особливості здійснення моніторингу, не передбачені цим Законом;

Національне агентство невідкладно, але не пізніше наступного робочого дня з дня початку моніторингу інформує про це Вищу раду правосуддя;

довідку за результатами моніторингу погоджує Голова Національного агентства або його заступник;

будь-який незаконний вплив, тиск або втручання у діяльність судді під час моніторингу забороняється;

у разі наявності ознак незаконного впливу, тиску або втручання у діяльність судді під час моніторингу суддя невідкладно, але не пізніше наступного робочого дня з дня, коли судді стало відомо про наявність таких ознак, повідомляє про це Вищій раді правосуддя.

Зауважимо, що Закон № 1079-ІХ був прийнятий після ухвалення Конституційним Судом України рішення від 27 жовтня 2020 року № 13-р/2020, в якому зазначено, що реалізація принципу незалежності судової гілки влади, а отже, і суддів, полягає насамперед у відособленості її від інших гілок державної влади, а це означає формування самостійної, автономної й самоуправлінської судової системи поза структурами законодавчої та виконавчої гілок влади.

Конституційний Суд України наголосив також, що будь-які форми та методи контролю у виді перевірок, моніторингу тощо функціонування та діяльності судів і суддів повинні реалізовуватись лише органами судової влади та виключати створення таких органів у системі як виконавчої, так і законодавчої влади.

Законом № 1079-ІХ повноваження щодо здійснення повної перевірки декларацій, поданих суддею, та моніторингу способу життя судді були залишені за Національним агентством. Водночас особливості здійснення моніторингу способу життя судді, закріплені у статті 52​² Закону № 1700-VII, передбачають додаткові гарантії для суддів під час здійснення такого моніторингу, з-поміж яких запровадження окремого порядку здійснення моніторингу способу життя судді, який визначається Національним агентством, проте за обов’язковим погодженням Вищої ради правосуддя.

У свою чергу, від якості, чіткості, передбачуваності норм такого порядку прямо залежить ступінь посягання (втручання, впливу) Національного агентства на гарантії незалежності суддів. 

Проаналізувавши наданий проєкт, Вища рада правосуддя вимушена констатувати, що прийняття Порядку в запропонованій редакції не відповідатиме повною мірою міжнародним стандартам та висновкам Конституційного Суду України, викладеним в Рішенні від 27 жовтня 2020 року № 13-р/2020, які стосуються вимог до нормативно-правових актів щодо реалізації контрольних функцій стосовно суддів.

Так, Конституційний Суд України вказує, що на законодавчому рівні повинні бути створені такі взаємовідносини, які виключали б невиправданий тиск, вплив чи контроль з боку виконавчої або законодавчої влади на судову владу та запобігали б виникненню нормативного регулювання, яке дасть змогу на законодавчому рівні контролювати органи судової влади, а також суддів при здійсненні ними функцій і повноважень, що призведе до втручання у діяльність судової влади та посягання на її незалежність, закріплену в Основному Законі України. Таким чином, створюючи відповідні органи, запроваджуючи відповідальність (санкції), окремі види контролю, законодавець повинен виходити з принципів незалежності судової влади, невтручання у діяльність судів та суддів.

Адже незалежність судової влади забезпечує кожній особі право на справедливий суд і тому є не привілеєм суддів, а гарантією поваги до прав людини та основоположних свобод, що дає змогу кожній особі відчувати довіру до судової системи​^[1]​. 

Однак попри вказане, а також те, що предметом правового регулювання Порядку є низка важливих питань, які не визначені в інших законодавчих актах, у запропонованій редакції Порядок не визначає ​ні чіткої процедури початку здійснення моніторингу, ні строків його проведення, ні вимог щодо перевірки достовірності інформації, на підставі якої розпочинається моніторинг.

Водночас з огляду на важливість дотримання принципу незалежності суддів, закладеного у самому Законі № 1700-VII, а також встановлений обов’язок судді повідомляти про наявність ознак незаконного впливу (які можуть полягати, зокрема, і у безпідставному початку моніторингу способу життя), вкрай важливо, аби процедура початку моніторингу (форма прийняття рішення про початок, вичерпні приводи і підстави для прийняття відповідних рішень, визначення уповноважених осіб, строків тощо) були чітко унормовані в Порядку.

Слід зауважити, що підстави проведення моніторингу повинні бути очевидними і зрозумілими не лише для Національного агентства, але й для судді, що безпосередньо пов’язано з реалізацією ним права на захист своїх інтересів, а також ​можливістю виконання ним обов’язку, передбаченого статтею 52​^2​ Закону ​№ 1700-VII.

Запропонована у проєкті Порядку процедура у вигляді подання уповноваженою особою службової записки керівнику структурного підрозділу не відповідає на важливі питання, з-поміж яких:

у який строк має бути розглянута службова записка;

хто зрештою є особою, яка приймає рішення про початок моніторингу, – уповноважена особа, яка подає службову записку, чи керівник структурного підрозділу, який її погоджує;

якими мають бути дії уповноваженої особи у разі залишення службової записки без погодження та інше.

Не містить проєкт Порядку і вимог щодо можливості початку моніторингу виключно на підставі ​достовірної​ інформації. 

Враховуючи, що статтею 13 Закону № 1700-VII ​до числа уповноважених осіб Національного агентства віднесені Голова, заступник Голови Національного агентства, а також інші посадові особи, уповноважені Головою Національного агентства; довідку за результатами моніторингу (з огляду на особливу процедуру, яка запроваджується саме щодо суддів) погоджує Голова Національного агентства або його заступник (частина третя статті 52² Закону № 1700-VII), доцільно, аби рішення про початок моніторингу так само приймалося Головою Національного агентства або його заступником або ж принаймні погоджувалося ними.

Лише така процедура може достатньою мірою гарантувати обґрунтованість початку процедури моніторингу, наявність достатніх  передбачених законом підстав, а так само виключатиме із процесу прийняття рішення невизначене коло осіб – «керівників структурних підрозділів».

Не менш важливо, аби з огляду на частини четверту, п’яту статті 52​^[2] Закону № 1700-VII про початок моніторингу (а так само про його результати) повідомлявся сам суддя​, тоді як пункт 5 розділу ІІ проєкту Порядку передбачає повідомлення лише Вищої ради правосуддя.

Окремо слід зауважити, що запорукою здійснення моніторингу саме з метою, яка проголошена Законом, а не як засобу впливу на суддю, є встановлення виважених та розумних ​строків його проведення​, що має бути здійснене також із метою дотримання принципу правової визначеності та надаватиме суб’єкту декларування можливість в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо  можливого втручання в охоронювані Конвенцією та ​Конституцією України​ права та свободи цієї особи​^2​. 

Також слід зазначити, що проєкт аналізованого Порядку не закріплює гарантоване частиною четвертою статті 51⁴ Закону № 1700-VII право суб’єкта декларування на надання відповідних пояснень за фактами, що перевіряються.

Окрім того, у проєкті Порядку слід передбачити порядок невідкладного інформування про результати моніторингу як органів суддівського врядування – Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Вищої ради правосуддя, так і судді, як це передбачено приписами частин третьої, четвертої статті 59 Закону України № 1402-VII та статтею 52² Закону № 1700-VII.

З-поміж іншого, у Порядку слід передбачити положення щодо можливості та його порядку оскарження дій Національного агентства та його рішень, прийнятих під час здійснення моніторингу. 

Вища рада правосуддя зауважує, що з​гідно із частиною дев’ятою статті 12 Закону № 1700-VII нормативно-правові акти Національного агентства підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Відповідно до Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731, державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його ​Конституції та законодавству України,​Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС) тощо.

З огляду на зазначене, на думку Вищої ради правосуддя, запропонований Порядок після його доопрацювання з урахуванням наданих цим рішенням пропозицій підлягає державній реєстрації Міністерством юстиції України.

Проєкт Порядку здійснення моніторингу способу життя судді має відповідати міжнародним стандартам, конституційним приписам та нормам законодавства, які визначають принципи та стандарти суддівської незалежності, тому потребує доопрацювання з урахуванням наданих вище зауважень.  Інші зауваження та пропозиції надаються у вигляді таблиці, що додається.

Враховуючи викладене вище, керуючись статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

вирішила:

1.  Надати Національному агентству з питань запобігання корупції зауваження та пропозиції до проєкту Порядку здійснення моніторингу способу життя судді, що додаються.

2.  Запропонувати Національному агентству з питань запобігання корупції надати Вищій раді правосуддя для погодження в межах строків, визначених пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо відновлення інституційного механізму запобігання корупції», доопрацьований з урахуванням висловлених зауважень та пропозицій  проєкт Порядку здійснення моніторингу способу життя судді.

Голова Вищої ради правосуддя                                                       А.А. Овсієнко

Додаток до рішення Вищої ради правосуддя 9 лютого 2021 року № 281/0/15-21 "Зауваження та пропозиції до проєкту Порядку здійснення моніторингу способу життя судді"

"