X
Введіть слово для пошуку

Акт ВРП

Україна
Вища рада правосуддя
Рішення
Київ
09.02.2021
282/0/15-21
Про надання зауважень та пропозицій до проєкту Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої суддею

До Вищої ради правосуддя 1 лютого 2021 року надійшов проєкт Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої суддею (далі – проєкт Порядку), підготовлений Національним агентством з питань запобігання корупції (далі – Національне агентство) на виконання статті 52​2 Закону України «Про запобігання корупції» (далі також – Закон № 1700-VII), пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо  відновлення інституційного механізму запобігання корупції» (далі також – Закон № 1079-ІХ), який набрав чинності 30 грудня 2020 року.

 

Вища рада правосуддя на виконання пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1079-ІХ протягом місяця погоджує відповідний проєкт Порядку, розроблений Національним агентством, тому позиція Вищої ради правосуддя із зазначеного питання є обов’язковою для розгляду та врахування.

 

Розглянувши проєкт Порядку, Вища рада правосуддя вважає за доцільне зазначити таке.

 

Нормативною підставою для розроблення відповідного проєкту Порядку здійснення повної перевірки декларації, поданої суддею, є, зокрема, стаття 51​3 Закону, згідно з якою обов’язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб’єктів декларування, які займають посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.

Повна перевірка декларації полягає у з’ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів і може здійснюватися у період здійснення суб’єктом декларування діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.

Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.

Національне агентство визначає порядок відбору декларацій для проведення обов’язкової повної перевірки та черговість такої перевірки на підставі оцінки ризиків, а також порядок автоматизованого розподілу обов’язків з проведення повної перевірки між уповноваженими особами Національного агентства.

Особливості ​здійснення повної перевірки декларацій визначені статтею 522​ Закону № 1700-VII, яка передбачає низку вимог до порядку здійснення повної перевірки декларації (як до самого акта, так і до врегульованої ним процедури), зокрема:

порядок (як нормативний акт) не може встановлювати особливості проведення перевірки, не передбачені цим Законом;

Національне агентство невідкладно, але не пізніше наступного робочого дня з дня початку перевірки, інформує про це Вищу раду правосуддя;

довідку за результатами перевірки погоджує Голова Національного агентства або його заступник;

будь-який незаконний вплив, тиск або втручання у діяльність судді під час перевірки забороняється;

у разі наявності ознак незаконного впливу, тиску або втручання у діяльність судді під час перевірки суддя невідкладно, але не пізніше наступного робочого дня з дня, коли судді стало відомо про наявність таких ознак, повідомляє про це Вищій раді правосуддя.

 

Зауважимо, що Закон № 1079-ІХ прийнятий після ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 27 жовтня 2020 року № 13-р/2020, в якому зазначено, що реалізація принципу незалежності судової гілки влади, а отже, і суддів, полягає насамперед у відособленості її від інших гілок державної влади, а це означає формування самостійної, автономної й самоуправлінської судової системи поза структурами законодавчої та виконавчої гілок влади.

Конституційний Суд України також наголосив на тому, що будь-які форми та методи контролю у виді перевірок, моніторингу тощо функціонування та діяльності судів і суддів повинні реалізовуватись лише органами судової влади та виключати створення таких органів у системі як виконавчої, так і законодавчої влади.

Законом № 1079-ІХ повноваження щодо здійснення повної перевірки декларацій, поданих суддею, та моніторингу способу життя судді були залишені за Національним агентством. Водночас особливості здійснення повної перевірки декларації, поданої суддею, закріплені у статті 52​2 Закону № 1700-VII, передбачають додаткові гарантії для суддів під час здійснення такої перевірки, серед яких – запровадження окремого порядку здійснення повної перевірки декларації, поданої суддею, який визначається Національним агентством, проте за обов’язковим погодженням з Вищою радою правосуддя.

У свою чергу, від якості, чіткості, передбачуваності норм такого порядку прямо залежить ступінь посягання (втручання, впливу) Національного агентства на гарантії незалежності суддів. 

 

Проаналізувавши наданий проєкт, Вища рада правосуддя вимушена констатувати, що прийняття Порядку в запропонованій редакції не відповідатиме повною мірою міжнародним стандартам та висновкам Конституційного Суду України, викладеним у Рішенні від 27 жовтня 2020 року № 13-р/2020, які стосуються вимог до нормативно-правових актів щодо реалізації контрольних функцій щодо суддів.

 

Так, Конституційний Суд України вказує, що на законодавчому рівні повинні бути створені такі взаємовідносини, які виключали б невиправданий тиск, вплив чи контроль з боку виконавчої або законодавчої влади на судову владу та запобігали б виникненню нормативного регулювання, яке дасть змогу на законодавчому рівні контролювати органи судової влади, а також суддів при здійсненні ними функцій і повноважень, що призведе до втручання у діяльність судової влади та посягання на її незалежність, закріплену в Основному Законі України. Таким чином, створюючи відповідні органи, запроваджуючи відповідальність (санкції), окремі види контролю, законодавець повинен виходити з принципів незалежності судової влади, невтручання у діяльність судів та суддів.

 

Адже незалежність судової влади забезпечує кожній особі право на справедливий суд і тому є не привілеєм суддів, а гарантією поваги до прав людини та основоположних свобод, що дає змогу кожній особі відчувати довіру до судової системи​[1]

 

Однак, незважаючи на вказане, проєкт Порядоку у запропонованій редакції містить низку положень, які не усувають, а, навпаки, створюють передумови для можливого незаконного впливу та втручання у діяльність судді під час проведення перевірки. Перш за все, йдеться про необґрунтовано тривалі строки проведення перевірки. 

Зокрема, пунктом 18 розділу ІІ проєкту Порядку передбачено, що днем початку повної перевірки вважається наступний робочий день за днем автоматизованого розподілу обов’язку щодо її проведення на уповноважену особу. Повна перевірка повинна бути завершена у строк не більше ніж 120 календарних днів з дня початку строку перевірки. За наявності підстав, визначених пунктом 20, цей строк може бути продовжений ще на 60 календарних днів. Таким чином, загальний можливий строк перевірки становить ​180 днів (тобто ​6 місяців). При цьому проєкт Порядку передбачає ще й можливість проведення ​повторної  повної перевірки (за процедурою та в строки, що визначені для повної перевірки).

З урахуванням того, що повній перевірці підлягає кожна подана суддею декларація, а відповідно до статті 60 Закону України від 2 червня 2016 року «Про судоустрій і статус суддів» ​№ 1402-VIII (далі також – Закон ​№ 1402-VIII​) така перевірка здійснюється щодо кожного судді щонайменше один раз на п’ять років (крім перевірок з інших підстав, передбачених законом), цілком імовірною (з огляду на такі норми Порядку) може бути ситуація, коли повна перевірка декларацій певного судді триватиме чи не постійно. Однак така ситуація не відповідатиме самому призначенню повної перевірки як виду контролю та перевірки декларації і фактично перетворюватиме її на засіб контролю за суддею, що прямо суперечить вимогам чинного законодавства та принципам, закладеним у статті 52​2 Закону № 1700-VII.

З урахуванням виняткових повноважень Національного агентства у частині доступу до будь-якої необхідної інформації, наявної у її розпорядників, наявності доступу до відповідних державних реєстрів, обґрунтований і розумний строк повної перевірки має бути значно меншим (від 30 до 45 днів), а підстави для його продовження мають бути  ретельно виваженими.

Встановлення виважених та розумних ​строків проведення повної перевірки є запорукою її здійснення саме з тією метою, яка проголошена Законом, а не з метою впливу на суддю. Обґрунтування таких строків безпосередньо пов’язане з дотриманням принципу правової визначеності та надаватиме суб’єкту декларування можливість у розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо  можливого втручання в охоронювані Конвенцією та ​Конституцією України​ права та свободи цієї особи​[2]

 

На окрему увагу як неприйнятні заслуговують норми порядку, якими пропонується запровадити механізм ​повторної повної перевірки декларації, поданої суддею, який не передбачений жодним законодавчим актом як у сфері судоустрою, так і у сфері запобігання корупції. Відповідні положення викладені у пунктах 8, 10, 19 проєкту Порядку.

Зокрема, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 

Повноваження Національного агентства визначені у статті 11 Закону № 1700-VII. 

Згідно з пунктом 71 частини першої статті 11 цього Закону одним із повноважень Національного агентства є здійснення контролю та перевірки декларацій суб’єктів декларування.

З метою реалізації такого повноваження Національне агентство відповідно до частин першої, другої статті 51​1 Закону № 1700-VII проводить щодо декларацій, поданих суб’єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль. Національне агентство проводить повну перевірку декларацій відповідно до цього Закону.

Отже, такої форми здійснення контролю та перевірки декларацій суб’єктів декларування, як проведення повторної повної перевірки вказаний  Закон ​не передбачає.

Додатково положеннями частини першої статті 52​2 Закону № 1700-VII передбачено обмеження щодо встановлення Національним агентством особливостей здійснення повної перевірки декларації, поданої суддею, не передбачених цим Законом. 

Передбачення у проєкті Порядку самої можливості проведення повторної повної перевірки декларації, а також визначення підстав і порядку її проведення прямо суперечать частині другій статті 19 Конституції України та наведеним положенням Закону № 1700-VII. Щодо ризиків можливого охоплення повною перевіркою не всіх об’єктів декларування чи не всієї інформації, слід зазначити, що такі ризики має враховувати саме Національне агентство та організовувати свою діяльність таким чином, аби не допускати прогалин у процесі здійснення повної перевірки декларації.

 

З огляду на частини четверту, п’яту статті 52​2 Закону ​№ 1700-VII Вища рада правосуддя наголошує на необхідності повідомлення про початок повної перевірки декларації не тільки Вищої ради правосуддя (пункт 21 розділу ІІ Порядку), а й ​самого судді з метою забезпечення можливості реалізації ним своїх прав під час проведення такої перевірки та виконання ​обов’язку, передбаченого статтею 52​2 Закону ​№ 1700-VII.

 

Окремо слід звернути увагу на невідповідність вимогам закону положень пункту 2 розділу ІІ проєкту Порядку, згідно з яким повна перевірка проводиться щодо декларацій, ​відібраних Національним агентством у порядку черговості на підставі оцінки ризиків. 

Водночас обов’язковість проведення повної перевірки декларацій, поданих суддею, передбачена Законом № 1700-VII та ​Законом № 1402-VIII,​ а тому інші підстави для проведення повної перевірки декларації судді, окрім передбачених вказаними законодавчими актами, встановлюватись не можуть.

Стосовно порядку відбору декларацій для проведення обов’язкової повної перевірки та критеріїв оцінки ризиків слід зазначити, що такі порядок та критерії мають визначатися окремим підзаконним нормативно-правовим актом Національного агентства, оскільки не охоплюються предметом цього Порядку.

Так само не охоплюється предметом цього Порядку питання автоматизованого розподілу обов’язків із проведення повної перевірки між уповноваженими особами Національного агентства, норми щодо здійснення якого, на переконання Вищої ради правосуддя, включені до проєкту Порядку безпідставно.

 

З-поміж іншого, у Порядку слід передбачити положення щодо можливості та порядку оскарження дій Національного агентства та його рішень, прийнятих під час проведення повної перевірки декларацій. 

 

Вища рада правосуддя зауважує, що з​гідно із частиною дев’ятою статті 12 Закону України «Про запобігання корупції» нормативно-правові акти Національного агентства підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Відповідно до Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731, державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС) тощо.

Враховуючи зазначене, на думку Вищої ради правосуддя, запропонований Порядок після його доопрацювання з урахуванням наданих цим рішенням пропозицій підлягає державній реєстрації Міністерством юстиції України.

 

Проєкт Порядку ​проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої суддею, має відповідати ​міжнародним стандартам, конституційним приписам та нормам законодавства, які визначають принципи та стандарти суддівської незалежності, тому потребує доопрацювання з урахуванням наданих вище зауважень. Інші зауваження та пропозиції надаються у вигляді таблиці, що додається.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

 

вирішила:

 

1.  Надати Національному агентству з питань запобігання корупції зауваження та пропозиції до проєкту Порядку ​проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої суддею, що додаються.

  2. Запропонувати Національному агентству з питань запобігання корупції надати Вищій раді правосуддя для погодження в межах строків, визначених пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо відновлення інституційного механізму запобігання корупції», доопрацьований з урахуванням висловлених зауважень та пропозицій проєкт Порядку ​проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої суддею.

 

 

 

Голова Вищої ради правосуддя                                                      А.А. Овсієнко

 

 

Додаток до рішення Вищої ради правосуддя 9 лютого 2021 року № 282/0/15-21 "Зауваження та пропозиції до проєкту Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої суддею"

 

 

 

 

[1] Рекомендація CM/Rec (2010) 12 державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки.

[2] Постанова Верховного Суду від 29 грудня 2020 року в справі № 826/7335/18

(https://reyestr.court.gov.ua/Review/93879463).