До Вищої ради правосуддя 1 лютого 2021 року надійшов проєкт Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої суддею (далі – проєкт Порядку), підготовлений Національним агентством з питань запобігання корупції (далі – Національне агентство, НАЗК) на виконання вимог статті 522 Закону України «Про запобігання корупції» (далі також – Закон № 1700-VII), пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо відновлення інституційного механізму запобігання корупції» (далі також – Закон № 1079-ІХ), який набрав чинності 30 грудня 2020 року.
Вища рада правосуддя на виконання вимог пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1079-ІХ протягом місяця погоджує відповідний проєкт Порядку, розроблений Національним агентством, тому позиція Вищої ради правосуддя із зазначеного питання є обов’язковою для розгляду та врахування.
Рішенням Вищої ради правосуддя від 9 лютого 2021 року № 282/0/15-21 Національному агентству було надано зауваження і пропозиції до проєкту Порядку та запропоновано надати для погодження в межах строків, визначених пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо відновлення інституційного механізму запобігання корупції», доопрацьований проєкт такого Порядку.
У вказаному рішенні та доданій до нього таблиці були викладені зауваження і пропозиції Вищої ради правосуддя до проєкту з наведенням відповідного обґрунтування, а також зазначені ризики, які несе в собі затвердження Порядку в запропонованій для погодження редакції (див. рішення Вищої ради правосуддя від 9 лютого 2021 року № 282/0/15-21 та додаток до нього).
Характер взаємодії Вищої ради правосуддя та Національного агентства з питань запобігання корупції у процесі врегулювання порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої суддею, визначений у частині першій статті 522 Закону № 1700-VII та пункті 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1079-ІХ.
Зазначені норми передбачають обов’язкове погодження Вищою радою правосуддя розробленого НАЗК проєкту Порядку, що вказує на необхідність побудови конструктивного діалогу між цими органами у процесі узгодження порядку проведення повної перевірки декларації, поданої суддею, з метою напрацювання таких положень, які гарантували б виключення будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання у діяльність судді під час проведення повної перевірки такої декларації.
Враховуючи, що Національне агентство у визначений Законом № 1079-ІХ строк не надало до Вищої ради правосуддя доопрацьований проєкт Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої суддею, та не повідомило про причини неврахування істотних зауважень, наведених у рішенні Вищої ради правосуддя від 9 лютого 2021 року № 282/0/15-21, проєкт Порядку у редакції, що надійшла до Вищої ради правосуддя 1 лютого 2021 року, не може бути погоджений з огляду на таке.
Нормативною підставою для розроблення відповідного проєкту Порядку є, зокрема, стаття 513 Закону № 1700-VII, згідно з якою обов’язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб’єктів декларування, які займають посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.
Повна перевірка декларації полягає у з’ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів і може здійснюватися у період здійснення суб’єктом декларування діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
Національне агентство визначає порядок відбору декларацій для проведення обов’язкової повної перевірки та черговість такої перевірки на підставі оцінки ризиків, а також порядок автоматизованого розподілу обов’язків з проведення повної перевірки між уповноваженими особами Національного агентства.
Особливості здійснення повної перевірки декларацій визначені статтею 522 Закону № 1700-VII, яка передбачає низку вимог до порядку здійснення повної перевірки декларації (як до самого акта, так і до врегульованої ним процедури), зокрема:
порядок (як нормативний акт) не може встановлювати особливості проведення перевірки, не передбачені цим Законом;
Національне агентство невідкладно, але не пізніше наступного робочого дня з дня початку перевірки інформує про це Вищу раду правосуддя;
довідку за результатами перевірки погоджує Голова Національного агентства або його заступник;
будь-який незаконний вплив, тиск або втручання у діяльність судді під час перевірки забороняється;
у разі наявності ознак незаконного впливу, тиску або втручання у діяльність судді під час перевірки суддя невідкладно, але не пізніше наступного робочого дня з дня, коли судді стало відомо про наявність таких ознак, повідомляє про це Вищій раді правосуддя.
Вища рада правосуддя у рішенні від 9 лютого 2021 року № 282/0/15-21 констатувала, що прийняття Порядку в запропонованій редакції не відповідатиме повною мірою міжнародним стандартам та висновкам Конституційного Суду України, викладеним у Рішенні від 27 жовтня 2020 року № 13-р/2020, які стосуються вимог до нормативно-правових актів щодо реалізації контрольних функцій стосовно суддів.
У своєму рішенні Вища рада правосуддя наголосила, що проєкт Порядку у запропонованій редакції містить низку положень, які не усувають, а, навпаки, створюють передумови для можливого незаконного впливу та втручання у діяльність судді під час проведення перевірки. Йдеться насамперед про необґрунтовано тривалі строки проведення перевірки.
Зокрема, пунктом 18 розділу ІІ проєкту Порядку передбачено, що днем початку повної перевірки вважається наступний робочий день за днем автоматизованого розподілу обов’язку щодо її проведення на уповноважену особу. Повна перевірка повинна бути завершена у строк не більше ніж 120 календарних днів з дня початку строку перевірки. За наявності підстав, визначених пунктом 20, цей строк може бути продовжений ще на 60 календарних днів. Таким чином, загальний можливий строк перевірки становить 180 днів (тобто 6 місяців). При цьому проєкт Порядку передбачає ще й можливість проведення повторної повної перевірки (за процедурою та у строки, що визначені для повної перевірки). Повторна перевірка не передбачена Законом № 1700-VII, а тому Порядок не може встановлювати нові норми.
Враховуючи, що повній перевірці підлягає кожна подана суддею декларація, а відповідно до статті 60 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі також – Закон № 1402-VIII) така перевірка здійснюється щодо кожного судді щонайменше один раз на п’ять років (крім перевірок з інших підстав, передбачених законом), цілком імовірною (з огляду на такі норми Порядку) може бути ситуація, коли повна перевірка декларацій певного судді триватиме чи не постійно, що не відповідатиме самому призначенню повної перевірки як виду контролю та перевірки декларації і фактично перетворюватиме її на засіб контролю за суддею, що прямо суперечить вимогам чинного законодавства та принципам, закладеним у статті 522 Закону № 1700-VII.
З урахуванням виняткових повноважень Національного агентства у частині доступу до будь-якої необхідної інформації, наявної у її розпорядників, наявності доступу до відповідних державних реєстрів, обґрунтований і розумний строк повної перевірки має бути значно меншим (від 30 до 45 днів), а підстави для його продовження мають бути ретельно виваженими.
Водночас з огляду на важливість дотримання принципу незалежності суддів, закладеного у самому Законі № 1700-VII, встановлення виважених та розумних строків проведення повної перевірки є запорукою її здійснення саме з тією метою, яка проголошена Законом, а не з метою впливу на суддю. Обґрунтування таких строків безпосередньо пов’язане з дотриманням принципу правової визначеності та надаватиме суб’єкту декларування можливість у розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод та Конституцією України права та свободи цієї особи[1].
Також неприйнятними є норми проєкту Порядку, якими пропонується запровадити механізм повторної повної перевірки декларації, поданої суддею, що не передбачений жодним законодавчим актом як у сфері судоустрою, так і у сфері запобігання корупції. Водночас така форма перевірки встановлена пунктами 8, 10, 19 проєкту Порядку.
Запровадження такої форми контролю є недопустимим, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 71 частини першої статті 11 Закону № 1700-VII одним із повноважень Національного агентства є здійснення контролю та перевірки декларацій суб’єктів декларування.
З метою реалізації такого повноваження Національне агентство відповідно до частин першої, другої статті 511 Закону № 1700-VII проводить щодо декларацій, поданих суб’єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль. Національне агентство проводить повну перевірку декларацій відповідно до цього Закону.
Додатково положеннями частини першої статті 522 Закону № 1700-VII передбачено обмеження щодо встановлення Національним агентством особливостей здійснення повної перевірки декларації, поданої суддею, не передбачених цим Законом.
Передбачення у проєкті Порядку самої можливості проведення повторної повної перевірки декларації, а також визначення підстав і порядку її проведення прямо суперечать частині другій статті 19 Конституції України та наведеним положенням Закону № 1700-VII. Щодо ризиків можливого охоплення повною перевіркою не всіх об’єктів декларування чи не всієї інформації Вища рада правосуддя виходить із того, що такі ризики має враховувати саме Національне агентство та організовувати свою діяльність таким чином, аби не допускати прогалин у процесі здійснення повної перевірки декларації.
З огляду на частини четверту, п’яту статті 522 Закону № 1700-VII Вища рада правосуддя наголошує на необхідності повідомлення про початок повної перевірки декларації не тільки Вищої ради правосуддя (пункт 21 розділу ІІ Порядку), а й самого судді з метою забезпечення можливості реалізації ним своїх прав під час проведення такої перевірки та виконання обов’язку, передбаченого статтею 522 Закону № 1700-VII.
У своєму рішенні Вища рада правосуддя окремо зазначила про невідповідність вимогам закону положень пункту 2 розділу ІІ проєкту Порядку, згідно з яким повна перевірка проводиться щодо декларацій, відібраних Національним агентством у порядку черговості на підставі оцінки ризиків.
Обов’язковість проведення повної перевірки декларацій, поданих суддею, передбачена Законом № 1700-VII та Законом № 1402-VIII, тому інші підстави для проведення повної перевірки декларації судді, окрім передбачених вказаними законодавчими актами, встановлюватись не можуть.
Також Вища рада правосуддя зазначила, що порядок відбору декларацій для проведення обов’язкової повної перевірки та критерії оцінки ризиків мають визначатися окремим підзаконним нормативно-правовим актом Національного агентства, оскільки не охоплюються предметом цього Порядку, як і питання автоматизованого розподілу обов’язків із проведення повної перевірки між уповноваженими особами Національного агентства, норми щодо здійснення якого, на переконання Вищої ради правосуддя, включені до проєкту Порядку безпідставно.
З-поміж іншого, у Порядку не передбачено положення щодо можливості та порядку оскарження дій Національного агентства та його рішень, прийнятих під час проведення повної перевірки декларацій.
Передбачений статтею 522 Закону № 1700-VII особливий порядок здійснення повної перевірки декларацій, моніторингу способу життя суддів, у тому числі недопущення будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання у діяльність судді під час повної перевірки декларацій, моніторингу способу життя, а також залучення до зазначеного процесу Вищої ради правосуддя є однією зі складових гарантії незалежності суддів.
Отже, погодження Вищою радою правосуддя проєкту Порядку, розробленого НАЗК, передбачене вимогами статті 522 Закону № 1700-VII та пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1079-ІХ, не може носити формальний характер, а позиція Вищої ради правосуддя із зазначеного питання підлягає розгляду та врахуванню.
Враховуючи, що проєкт Порядку має відповідати міжнародним стандартам, конституційним приписам і нормам законодавства, які визначають принципи та стандарти суддівської незалежності, беручи до уваги невиконання Національним агентством з питань запобігання корупції вимог Закону № 1079-ІХ у межах строку, визначеного пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, Вища рада правосуддя
вирішила:
1. Відмовити Національному агентству з питань запобігання корупції в погодженні проєкту Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої суддею.
2. Запропонувати Національному агентству з питань запобігання корупції надати Вищій раді правосуддя для погодження проєкт Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої суддею, розроблений з урахуванням Конституції України, Закону України «Про запобігання корупції», Закону України «Про судоустрій і статус суддів», рішення Вищої ради правосуддя від 9 лютого 2021 року № 282/0/15-21 та цього рішення.
Голова Вищої ради правосуддя А.А. Овсієнко
[1] Постанова Верховного Суду від 29 грудня 2020 року у справі № 826/7335/18
