X
Enter the word to search

View Акт ВРП

Ukraine
Вища рада правосуддя
Рішення
Kyiv
13.07.2017
2052/0/15-17
Про надання консультативного висновку до законопроекту № 6254

Вищою радою правосуддя розглянуто проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо удосконалення процедури формування та організації діяльності Вищої ради правосуддя)» (реєстраційний № 6254), внесений на розгляд Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Мураєвим Є.В.

Пунктом 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» передбачено, що Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, узагальнює пропозиції судів, органів та установ системи правосуддя стосовно законодавства щодо їх статусу та функціонування, судоустрою і статусу суддів.

Розглянувши проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо удосконалення процедури формування та організації діяльності Вищої ради правосуддя)» (реєстраційний № 6254), Вища рада правосуддя  дійшла висновку про недоцільність його прийняття.

Керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

 

вирішила:

 

1. Затвердити консультативний висновок до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо удосконалення процедури формування та організації діяльності Вищої ради правосуддя)» (реєстраційний № 6254), внесеного на розгляд Верховної Ради України народним депутатом України Мураєвим Є.В.

2. Надіслати консультативний висновок Верховній Раді України.

 

Голова Вищої ради правосуддя                                                       І.М. Бенедисюк

 

                                                                                           ЗАТВЕРДЖЕНО

                                                                  рішення Вищої ради правосуддя

                                                                «13» липня 2017 р. №2052/0/15-17

 

Консультативний висновок

 

до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо удосконалення процедури формування та організації діяльності Вищої ради правосуддя)» (реєстраційний № 6254)

 

1. Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо удосконалення процедури формування та організації діяльності Вищої ради правосуддя)» (реєстраційний № 6254) (далі – законопроект 6254), внесений на розгляд Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Мураєвим Є.В.

У пояснювальній записці до законопроекту 6254 зазначено, що метою і завданнями його прийняття є забезпечення реалізації єдиної державної політики в сфері правосуддя, уточнення правового статусу Вищої ради правосуддя в системі органів судової влади, створення прозорих правил формування та функціонування цього органу.

Зокрема, законопроектом пропонується внести зміни до всіх глав Закону, а главу 4 «Дисциплінарне провадження щодо суддів» розділу II, якою встановлено правила здійснення Вищою радою правосуддя (далі – ВРП) дисциплінарних проваджень стосовно суддів, запропоновано виключити. Як вбачається з пояснювальної записки, проектом закону уточнюються строки проведення з’їздів для обрання членів Вищої ради правосуддя, усуваються прогалини щодо випадків, коли необхідно обрати більше одного члена ВРП на відповідному з’їзді. Також пропонується зміна структури ВРП, врегульовується питання створення та діяльності палат ВРП та консультаційних органів (комісій). Законопроектом пропонується виключити норми, які впроваджують інститут інспекторів. Для здійснення громадського контролю та сприяння діяльності ВРП передбачається створення Громадської ради.

Крім того, уточнюються вимоги до кандидатів на посаду члена Вищої ради правосуддя, встановлюється правило, за яким особи, обрані (призначені) до Вищої ради правосуддя, припиняють, а адвокати у визначеному Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» порядку зупиняють трудові та інші організаційні відносини на попередніх місцях їх роботи, служби чи іншої професійної діяльності.

На думку автора законопроекту 6254, запропоновані зміни спрямовані на встановлення конкретного порядку призначення членів ВРП Президентом України; на розширення підстав та уточнення процедур припинення повноважень членом Вищої ради правосуддя. Пропозиції законопроекту, крім того, стосуються організації розгляду справ Вищою радою правосуддя.

Законопроектом 6254 «врегульовується» питання фінансування діяльності Вищої ради правосуддя, зокрема виключено положення, яке дозволяє формувати фонд оплати праці працівників секретаріату ВРП за рахунок коштів, які надходять до бюджету від урядів іноземних країн, ЄС, донорських установ тощо.

 

2. Щодо запропонованих змін до статті 188-32 Кодексу адміністративного судочинства України слід зазначити таке. Вказану статтю пропонується доповнити положенням про те, що  невиконання законних вимог палати Вищої ради правосуддя  тягне за собою адміністративну відповідальність.

Водночас відповідно до чинної редакції  частини другої  статті  26 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів Вища рада правосуддя утворює Дисциплінарні палати з числа членів Вищої ради правосуддя. Згідно з частиною шостою цієї статті Вища рада правосуддя може утворювати інші органи для виконання повноважень, визначених Конституцією України, цим Законом та Законом України «Про судоустрій і статус суддів». При цьому положення щодо можливості створення Вищою радою правосуддя інших органів для реалізації своїх повноважень зберігаються і у новій редакції статті 26, запропонованої проектом.

Частиною першою статті 31 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» передбачено, що Вища рада правосуддя, її органи, член Вищої ради правосуддя для здійснення своїх повноважень мають право витребовувати та одержувати на їх запит необхідну інформацію.

З огляду на викладене, вважаємо, що зміни до статті 188-32 Кодексу адміністративного судочинства України звужують підстави відповідальності, оскільки не тільки невиконання законних вимог палати Вищої ради правосуддя, але й будь-якого її органу повинні бути підставою для  адміністративної відповідальності.

Окрім того, слід зазначити, що згідно зі статтею 3512 Кримінального кодексу України невиконання законних вимог Вищої ради правосуддя, її органу чи члена Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України чи члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, створення штучних перешкод у їх роботі караються штрафом від ста до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, або обмеженням волі на строк до трьох років.

 

3. Щодо запропонованих змін до Кримінального процесуального кодексу України та Закону України «Про запобігання корупції» в частині заміни суб’єктів, на яких поширюються ці закони, з інспекторів Вищої ради правосуддя на секретарів палат Вищої ради правосуддя слід зазначити таке.

Чинною редакцією Закону України «Про Вищу раду правосуддя» не визначено посади «секретар палати Вищої ради правосуддя». Вказану посаду було введено згідно з Регламентом Вищої ради правосуддя з метою належної організації роботи палати відповідно до абзацу другого частини п’ятої статті 26 Закону України «Про Вищу раду правосуддя».

Згідно зі статтею 28 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» служба інспекторів Вищої ради правосуддя формується з числа осіб, які мають вищу юридичну освіту і стаж професійної діяльності у сфері права не менше п’яти років.

Пунктом 4.2 глави 4 Регламенту Вищої ради правосуддя передбачено, що Дисциплінарні палати утворюються з числа членів Ради. Склад Дисциплінарної палати має відповідати вимогам частини четвертої статті 26 Закону.

Для організації роботи Дисциплінарної палати з її складу рішенням Ради обирається Секретар, який здійснює свої повноваження на постійній основі.

Секретар Дисциплінарної палати формує порядок денний засідань палати, веде засідання під час розгляду дисциплінарної справи, сприяє здійсненню учасниками дисциплінарної справи їхніх прав та обов’язків, спрямовує розгляд дисциплінарної справи на забезпечення об’єктивного та повного з’ясування обставин справи, вживає необхідних заходів для забезпечення в засіданні належного порядку. Тобто функціонал вказаної посади передбачає наявність виключно організаційних функцій щодо діяльності відповідної палати. Секретар палати обирається з числа членів ВРП, які і так підпадають під дію норм, до яких пропонується внести зміни, які є необґрунтованими та недоцільними.

 

4. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 41 Закону України «Про Вищу раду юстиції» за результатами розгляду справи щодо несумісності Вища рада правосуддя може ухвалити рішення про визнання порушення прокурором вимог щодо несумісності з іншою діяльністю або статусом і внесення в установленому порядку подання про звільнення його з посади.

Враховуючи викладене, формулювання частини першої статті 63 Закону України «Про прокуратуру» є коректним та не підлягає зміні. Відповідно зміни, запропоновані законопроектом до цієї статті, не можуть бути підтримані.

 

5. Щодо змін до статті 64 Закону України «Про прокуратуру» слід зазначити, що згідно з частиною третьою статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя може залучати для виконання допоміжних і консультативних функцій органи суддівського самоврядування, установи та організації, суддів, суддів у відставці, адвокатів, прокурорів та інших спеціалістів, Громадську раду доброчесності за їхньою згодою на громадських засадах.

Крім того, з урахуванням аналізу положень Закону України «Про Вищу раду правосуддя» прокурором можуть здійснюватись повноваження члена Вищої ради правосуддя (статті 6, 12 Закону).

З огляду на викладене зміни до статті 64 Закону України «Про прокуратуру» в частині заборони відрядження до Вищої ради правосуддя є недоцільними.

 

6. Що стосується змін до статті 54 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» слід зазначити, що пропозиція автора стосовно скасування відрядження суддів для здійснення повноважень члена Вищої ради правосуддя є незрозумілою та не відповідає змісту Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а також «Про Вищу раду правосуддя» в цілому, тому не може бути підтримана.

Також не підтримуються Вищою радою правосуддя зміни до статті 6 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» (автор законопроекту, зокрема, пропонує доповнити статтю 6 частиною третьою), згідно з якими «особи, обрані (призначені) до Вищої ради правосуддя, припиняють, а адвокати у визначеному Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» порядку зупиняють, трудові та інші організаційні відносини на попередніх місцях їх роботи, служби чи іншої професійної діяльності», оскільки така редакція статті буде суперечити частині сьомій статті 126 Конституції України, яка містить вичерпний перелік підстав припинення повноважень судді, і не передбачає можливості припинення повноважень судді у зв’язку з обранням його членом Вищої ради правосуддя».

 

7. Щодо пропозиції стосовно виключення зі статті 5 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» частини третьої, яка дозволяє після закінчення строку повноважень члена Вищої ради правосуддя продовжувати їх виконувати до призначення нового члена, слід зазначити про таке.

Вища рада правосуддя вважає, що вказана норма забезпечує принцип безперервності влади при здійсненні повноважень ВРП.

Більше того, закріплення зазначеного принципу в діяльності українських інститутів державної влади набуло законодавчого визначення. Принцип безперервності закріплений у Конституції України та Законі України «Про Кабінет Міністрів України». Так, приписами частини четвертої статті 115 Основного закону встановлено, що Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або відставку якого прийнято Верховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України.

З огляду на викладене позиція ВРП полягає в тому, що чинна редакція вказаної статті більш вдало забезпечує ефективність діяльності Вищої ради правосуддя, а отже не потребує змін.

 

8. Щодо комплексних змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Закону України «Про Вищу раду правосуддя» слід зазначити таке.

Зміни, якими пропонується виключити з повноважень Вищої ради правосуддя здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів, а також позбавити повноважень щодо надання консультативних висновків до законопроектів із питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, узагальнення  пропозицій судів, органів та установ системи правосуддя стосовно законодавства щодо їх статусу та функціонування, судоустрою і статусу суддів; здійснення функцій головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення своєї діяльності; участі у визначенні видатків Державного бюджету України на утримання судів, органів та установ системи правосуддя; затвердження за поданням Державної судової адміністрації України нормативів кадрового, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення судів; погодження в установленому порядку перерозподілу бюджетних видатків між судами, крім Верховного Суду, фактично нівелюють конституційну реформу у сфері правосуддя, розроблену відповідно  до міжнародних стандартів та  з урахуванням  зауважень експертів Венеціанської Комісії.

Історія становлення сучасного законодавства з питань правосуддя показує наявність різних варіантів пошуку оптимальної моделі дисциплінарного провадження щодо суддів. Різні варіації органів, що здійснюють дисциплінарне провадження, як і різні аспекти самої процедури дисциплінарного провадження, неодноразово були предметом оцінки міжнародних інституцій на їх відповідність міжнародним стандартам здійснення правосуддя[1].

Чинними редакціями законів України «Про Вищу раду правосуддя» та  «Про судоустрій і статус суддів» передбачено створення Вищої ради правосуддя з такими повноваженнями, які  упорядковують систему органів правосуддя, усувають  дублювання їх повноважень та створюють ефективний прозорий механізм прийняття рішень, у тому числі щодо суддівської кар’єри[2].

Таким чином, запропоновані законодавчі зміни суперечать одному з основних принципів судової реформи, другий етап якої наразі триває в Україні, а саме забезпеченню незалежності судової гілки влади та суддів.

 

9. Законопроект 6254 не відповідає вимогам нормопроектної техніки, оскільки правові норми, які містять проекти законів та нормативно-правових актів, повинні бути стислими та чіткими, не породжувати двозначності при їх тлумаченні. Відповідно до Прикінцевих положень законопроекту 6254 днем набрання чинності Законом є день, наступний за днем його опублікування. При цьому законопроектом не визначено процедуру передачі дисциплінарних проваджень, а також порядок закінчення їх розгляду.

 

З огляду на викладене Вища рада правосуддя не підтримує законопроект 6254 та вважає його прийняття недоцільним. Окремі пропозиції стосовно удосконалення регулювання статусу членів ВРП (стаття 20 Закону щодо обов’язків членів ВРП), організації діяльності ВРП (стаття 34 Закону щодо переліку актів, які ухвалює ВРП) можуть бути підтримані при розгляді законопроектів щодо вдосконалення законодавства про судоустрій і статус суддів.

 

 

 

 


[1] Згідно з висновком Європейської комісії «За демократію через право» щодо законопроекту про судоустрій та законопроекту про статус суддів в Україні, який було схвалено Венеціанською Комісією на її 70-й пленарній сесії(Венеція, 16-17 березня 2007 року) було оцінено положення проекту згідно якого дисциплінарне провадження мало здійснюватися: 1) Дисциплінарною комісією суддів для суддів місцевих та апеляційних судів), 2) Вищою радою юстиції для суддів вищих спеціалізованих судів та суддів Верховного Суду). При цьому, Венеціанська комісія зазначила, що дисциплінарні санкції мають накладатися ... рішенням, прийнятим за пропозицією чи рекомендацією, або за згодою трибуналу чи органу влади, де принаймні половина членів є обраними суддями. Суддя має отримати повне слухання та має право на представництво. Більше того, відсутнє положення про оскарження в суді таких дисциплінарних стягнень. Меморандум також підкреслює право оскарження такого рішення до вищий судових установ. Ця точка зору підтримується Базовими принципами незалежності судової гілки влади ООН. У принципі 17 підкреслюється право судді на справедливий процес, а згідно з принципом 20рішення, прийняті в рамках дисциплінарного провадження, підлягають незалежному перегляду. Ця позиція також підтримується статтею 6 Європейської конвенції про права людини щодо права на справедливий суд, яка встановлює прямий звязок між цим правом та незалежністю судді. Відповідно до п.1.3 Європейської хартії про закон «Про статус суддів» щодо будь-якого рішення, пов’язаного, зокрема, з припиненням перебування на посаді судді, закон повинен передбачати втручання органу, незалежного від виконавчої і законодавчої влади, у якому не менше половини осіб, які беруть участь у засіданні є суддями, обраними самими ж суддями. Крім того, з урахуванням пунктів 5.1 та 7.1 цього акту, провадження, за результатами якого має прийматися рішення про звільнення судді має відбуватися з повним заслуховуванням сторін, при цьому судді, проти якого відкрито провадження, має бути надане право на представництво його інтересів. Аналогічні за своїм змістом положення містяться й у п. 69 Рекомендації CM/Rec (2010)12 Комітету Міністрів Ради, який закріплює, що дисциплінарне провадження щодо судді повинен проводити незалежний орган влади або суд із наданням гарантій справедливого судового розгляду і права на оскарження рішення та покарання.

[2] 23 жовтня 2015 року на 104-му пленарному засіданні Венеціанської Комісії було ухвалено Остаточний висновок (документ CDL-AD(2015)027), в якому зазначається, що «остання версія змін до Конституції України, підготовлена Робочою групою Конституційної Комісії з питань правосуддя, є дуже позитивною і добре підготовленою та заслуговує повної підтримки». Венеціанська комісія наголошувала, що паралельне існування, з одного боку, Вищої ради правосуддя, а з іншого, – Вищої кваліфікаційної комісії суддів і Ради прокурорів як окремих органів замість спеціалізованих підрозділів ВРП утворює дуже складну систему, що формує дуалізм в адміністративному управлінні судової системи та підвищує ризик виникнення збігів та конфліктів.