View Акт ВРП

Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких інших законів України щодо призначення безстроково суддів, призначених на посаду строком на п’ять років до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», реєстраційний № 5889, внесений 6 вересня 2021 року на розгляд Верховної Ради України народним депутатом України Марченко Л.І.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, узагальнює пропозиції судів, органів та установ системи правосуддя стосовно законодавства щодо їх статусу та функціонування, судоустрою і статусу суддів.

За результатами розгляду зазначеного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

вирішила:

1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких інших законів України щодо призначення безстроково суддів, призначених на посаду строком на п’ять років до набрання чинності Законом України
«Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», реєстраційний № 5889, внесеного 6 вересня 2021 року на розгляд Верховної Ради України народним депутатом України Марченко Л.І.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

Голова Вищої ради правосуддя                                              Григорій УСИК

ЗАТВЕРДЖЕНО

                                                              Рішення Вищої ради правосуддя

                                                              30 березня 2023 року № 285/0/15-23

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо законопроєкту № 5889

1. Проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких інших Законів України щодо призначення безстроково суддів, призначених на посаду строком на п’ять років до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», реєстраційний № 5889 від 3 вересня 2021 року  (далі – законопроєкт № 5889), внесений 6 вересня 2021 року в порядку законодавчої ініціативи народним депутатом України Марченко Л.І.

Законопроєктом № 5889 передбачено надання Вищий раді правосуддя повноважень щодо внесення Президенту України подання про призначення безстроково суддів, у яких закінчився п’ятирічний строк, на який їх було призначено, та які не проходили кваліфікаційне оцінювання, до суду, до якого вони були призначені на посаду судді строком на п’ять років, для надання можливості здійснення ними повноважень до моменту «перезавантаження» Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі також – ВККСУ),
яка протягом дев’яноста календарних днів з дня формування нового повноважного складу має забезпечити проведення кваліфікаційного оцінювання відповідності займаній посаді суддів, призначених в такому порядку.

Крім того, автор законопроєкту підкреслює, що на утримання суддів, які не можуть здійснювати повноваження, з державного бюджету України щомісяця витрачаються кошти. З огляду на те, що судова система працює в умовах значного дефіциту суддівських кадрів та надмірного навантаження, питання призначення суддів, у яких закінчився строк повноважень, потребує якнайшвидшого вирішення.

2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VІІІ «Про Вищу раду правосуддя» (далі також – Закон № 1798) надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Усі проєкти законів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів, та загалом будь-які законопроєкти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи в якості рекомендації[1].

Під час опрацювання законопроєкту № 5889 Вища рада правосуддя врахувала позицію Верховного Суду, Ради суддів України, Національної школи суддів України, які законопроєкт № 5889 підтримали як тимчасовий захід з метою стабілізації кадрової ситуації в системі судів України, проте заперечили щодо положень законопроєкту № 5889 про відсторонення суддів через неявку судді на кваліфікаційне оцінювання.

Вища рада правосуддя неодноразово наголошувала, що всі законодавчі зміни, спрямовані на врегулювання питань суддівської кар’єри, в тому числі прийняття положень тимчасового характеру, спрямованих на подолання кадрової кризи в судах усіх рівнів, мають відповідати Конституції України, принципам верховенства права та правовій визначеності як її складовій, незалежності суддів, недискримінації при вирішенні питань суддівської кар’єри та міжнародним стандартам з огляду на таке.

3. Верховна Рада України 2 червня 2016 року ухвалила Закон України № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі також – Закон № 1401-VIII) та Закон України № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі також – Закон № 1402-VIII).

Пунктом 17 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачалося, що повноваження суддів, призначених на посаду строком на п’ять років до набрання чинності цим Законом, припиняються із закінченням строку, на який їх було призначено. Судді, повноваження яких припинилися у зв’язку із закінченням такого строку, можуть бути призначені на посаду судді за результатами конкурсу, що проводиться в порядку, встановленому цим Законом.

Водночас відповідно до абзацу шостого пункту 13 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Вищу раду правосуддя» суддя, призначений на посаду строком на п’ять років до набрання чинності Законом № 1401-VIII, повноваження якого припинилися із закінченням строку, на який його було призначено, за результатами кваліфікаційного оцінювання може бути призначений на посаду за поданням Вищої ради правосуддя за умови підтвердження відповідності цій посаді згідно з підпунктами 2 та 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.

У свою чергу, підпункти 2 та 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України визначають, що повноваження суддів, призначених на посаду строком на п’ять років, припиняються із закінченням строку, на який їх було призначено. Такі судді можуть бути призначені на посаду судді в порядку, визначеному законом. Відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п’ять років до набрання чинності Законом № 1401-VIII, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.

З огляду на зазначене повноваження суддів, призначених на посаду строком на п’ять років, припинилися із закінченням строку, на який їх було призначено. Разом із тим суддя, строк повноважень якого закінчився, міг реалізувати своє право щодо призначення на посаду судді безстроково за правилами наведених вище перехідних положень шляхом подання заяви до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про проведення кваліфікаційного оцінювання на підставі пункту 1 частини четвертої статті 83 Закону № 1402-VIII.

Основний Закон України передбачає, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням Вищої ради правосуддя в порядку, встановленому законом (частина перша статті 128). Проте відповідно до наведених вище норм Закону № 1402-VIII рекомендація про призначення судді на посаду вноситься саме ВККСУ.

Із 7 листопада 2019 року Законом України від 16 жовтня 2019 року № 193-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» (далі – Закон № 193-IX) достроково припинено повноваження Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Як наслідок, зупинилося на різних етапах і здійснення ВККСУ кваліфікаційного оцінювання суддів, у тому числі суддів, у яких припинилися повноваження у зв’язку із закінченням п’ятирічного строку призначення на посаду судді. Відповідно, зупинився процес внесення Вищій раді правосуддя рекомендацій ВККСУ про призначення суддів.

Унаслідок недосконалих законодавчих ініціатив процедури добору та кваліфікаційного оцінювання суддів, у тому числі й тих, у яких відсутні повноваження щодо здійснення правосуддя у зв’язку із закінченням п’ятирічного строку призначення та які реалізували своє право на призначення на посаду судді безстроково шляхом подання до ВККСУ відповідної заяви про проведення кваліфікаційного оцінювання на підставі пункту 1 частини четвертої статті 83 Закону № 1402-VIII, зупинені на різних етапах, зокрема оголошено перерву у проведенні співбесіди, відкладено розгляд питання, співбесіда не призначалася тощо.

Верховна Рада України прийняттям Закону України від 4 червня 2020 року № 679-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо відрядження суддів та врегулювання інших питань забезпечення функціонування системи правосуддя в період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» (далі – Закон № 679-ІХ), яким у період відсутності повноважного складу ВККСУ Вищій раді правосуддя надавалися повноваження ухвалювати рішення про внесення Президенту України подання про призначення на посаду судді, повноваження якого припинились, без рекомендації чи подання ВККСУ, частково вирішила це питання, але лише стосовно тих суддів, щодо яких був наявний висновок ВККСУ про відповідність займаній посаді.

Із часу ухвалення Верховною Радою України Закону № 679-ІХ Вищою радою правосуддя було внесено Президенту України подання про призначення 124 суддів, п’ятирічний строк повноважень яких закінчився і щодо яких ВККСУ було здійснено кваліфікаційне оцінювання на підставі пункту 1 частини четвертої статті 83 Закону № 1402-VIII та яких колегія ВККСУ визнала такими, що відповідають займаній посаді.

Питання щодо інших суддів, строк повноважень яких припинився у зв’язку із закінченням п’ятирічного строку призначення та стосовно яких ВККСУ було оголошено перерву в оцінюванні або оцінювання було відкладено на інший час, залишається невирішеним.

Звертаємо увагу, що за інформацією, наданою ВККСУ, у 2021 році у 205 суддів, які займають штатні суддівські посади, закінчився п’ятирічний строк призначення на посаду судді. Водночас загальна кількість суддів, які не здійснюють правосуддя у зв’язку із закінченням п’ятирічного строку призначення суддів, становить 352 особи.

Ситуація, через яку протягом тривалого часу судді, які виявили бажання та подали заяву про проходження кваліфікаційного оцінювання в порядку Закону № 1402-VIII, позбавлені права у встановлені законом строки пройти відповідну процедуру та бути призначеними на посаду безстроково, є дискримінаційною та порушує конституційні гарантії незалежності судді та недискримінації при вирішенні питань суддівської кар’єри.

Конституційний Суд України в Рішенні від 11 березня 2020 року № 4-р/2020 зазначив, що зміна Законом України № 193-IX від 16 жовтня 2019 року «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» кількісного складу та суб’єктів призначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України без запровадження відповідного перехідного періоду призвела до зупинення виконання ним конституційних функцій щодо добору та оцінювання суддів, неможливості здійснення Вищою радою правосуддя її окремих конституційних повноважень, а також створила істотні перешкоди для функціонування ефективного судочинства та в окремих випадках унеможливила реалізацію права кожного на доступ до правосуддя як вимог принципу верховенства права^[2].

Автором законопроєкту пропонується низка заходів, спрямованих на зміну послідовності у призначенні суддів, п’ятирічний строк повноважень яких закінчився і кваліфікаційне оцінювання яких у зв’язку з відсутністю ВККСУ або не розпочато, або не завершено, та на прискорення заповнення суддівських вакансій.

З цією метою пропонується вилучити з абзацу першого пункту 17 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону 1402-VІІІ положення, якими передбачено конкурсні засади призначення суддів, п’ятирічний строк повноважень яких припинився до набрання чинності Законом України «Про судоустрій і статус суддів».

До цього пункту також додаються нові абзаци, якими передбачається, що судді, повноваження яких припинилися у зв’язку із закінченням п’ятирічного строку, призначаються на посаду судді безстроково до суду, до якого вони були призначені на посаду судді строком на п’ять років. Вища рада правосуддя з урахуванням частини дев’ятнадцятої статті 79 цього Закону наділяється повноваженнями без рекомендації ВККСУ вносити Президенту України подання про призначення на посаду судді безстроково щодо суддів, призначених на посаду до набрання чинності Законом № 1401-VIII.

Пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» законопроєкту № 5889 передбачається, що ВККСУ протягом дев’яноста календарних днів з дня формування нового повноважного складу має забезпечити проведення кваліфікаційного оцінювання відповідності займаній посаді суддів, призначених на посаду строком на п’ять років до набрання чинності Законом України
«Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».

З огляду на викладене запропоноване положеннями законопроєкту № 5889 наділення Вищої ради правосуддя повноваженнями щодо внесення Президенту України подання про призначення на посаду судді безстроково стосовно суддів, призначених на посаду до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» строком на п’ять років без відповідної рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (за умови, що новоутвореним складом ВККСУ після його утворення буде здійснено кваліфікаційне оцінювання відповідності займаній посаді суддів, призначених за правилами, визначеними законопроєктом), та вилучення із цього Закону положень щодо конкурсних засад призначення таких суддів є заходом, який заслуговує на підтримку як виключний тимчасовий захід, оскільки усуває дискримінацію у питанні суддівської кар’єри тих суддів, які у зв’язку з тривалою неповноважністю ВККСУ позбавлені можливості пройти відповідне кваліфікаційне оцінювання, та дасть змогу частково вирішити питання з гострою нестачею кадрів у місцевих та апеляційних судах загальної юрисдикції.

При цьому Вища рада правосуддя звертає увагу на необхідність регламентації умов та підстав проведення Радою процедури внесення Президенту України подання про призначення на посаду судді безстроково щодо суддів, призначених на посаду до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» строком на п’ять років без відповідної  рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

4. Пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» законопроєкту № 5889 передбачений обов’язок ВККСУ протягом дев’яноста календарних днів з дня формування її нового повноважного складу забезпечити проведення кваліфікаційного оцінювання відповідності займаній посаді суддів, призначених за правилами цього законопроєкту.

Водночас згідно із законопроєктом № 5889 частина п’ята статті 86 Закону № 1402-VIII доповнюється новим абзацом, відповідно до якого для запобігання уникненню суддею відповідного кваліфікаційного оцінювання відповідності займаній посаді у разі неявки без поважної причини пропонується передбачити, що в цьому випадку ВККСУ має право внести Вищій раді правосуддя подання про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя.

Проте ця норма законопроєкту не узгоджується із чинними нормами Основного Закону України та законодавчих актів з огляду на таке.

Ухвалення рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя віднесено до повноважень Вищої ради правосуддя, що також передбачено пунктом 8 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя».

Суддя належить до категорії осіб, стосовно яких здійснюється особливий порядок забезпечення гарантій незалежності, які зумовлені його конституційно-правовим статусом саме у зв’язку зі здійсненням правосуддя. Правова природа таких гарантій полягає в тому, що вони не можуть розглядатись як особисті привілеї судді, а навпаки, з огляду на їх публічно-правове значення, є способом захисту від необґрунтованого притягнення до відповідальності, політичної репресії, примусового усунення від виконання посадових професійних обов’язків.

Будь-яка процедура має надавати їм можливість оскаржити результати оцінювання в незалежних органах або в суді. Суддя, роботу якого оцінюють, повинен мати змогу брати участь в оцінюванні, наприклад, коментуючи проєкт висновку оцінювання або надаючи пояснення в процесі оцінювання. Більше того, суддя, роботу якого оцінюють, повинен мати ефективні правові засоби оскарження незадовільних результатів оцінювання, особливо якщо це впливає на «громадянські права» судді в розумінні статті 6 Європейської конвенції з прав людини. Чим вагоміші наслідки оцінювання для судді, тим важливіші є відповідні права на ефективний перегляд результатів оцінювання висновку[3].

Виключні підстави тимчасового відсторонення судді від здійснення правосуддя наведені в Законі України «Про Вищу раду правосуддя».

Відповідно до частини першої статті 62 Закону № 1798-VIII суддю може бути тимчасово відсторонено від здійснення правосуддя за рішенням Вищої ради правосуддя у зв’язку з притягненням до кримінальної відповідальності; при проведенні кваліфікаційного оцінювання; в порядку застосування дисциплінарного стягнення.

Частиною третьою статті 62 Закону № 1798-VIII передбачено, що тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя з інших підстав не допускається. Такої підстави тимчасового відсторонення судді від здійснення правосуддя, як неявка для проходження кваліфікаційного оцінювання, Закон № 1798-VIII не містить.

Порядок тимчасового відсторонення судді від здійснення правосуддя при проведенні кваліфікаційного оцінювання врегульовано статтею 66 Закону України «Про Вищу раду правосуддя». Згідно із частинами першою, другою цієї статті тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя при проведенні кваліфікаційного оцінювання здійснюється Вищою радою правосуддя за поданням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Внесене ВККСУ подання підлягає невідкладному розгляду Вищою радою правосуддя, але не пізніше семи календарних днів з дня надходження.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України в разі неявки судді для проходження оцінювання на відповідність займаній посаді має перевірити належність повідомлення судді про засідання ВККСУ та причини неявки, витребувати пояснення та документи, що можуть вказати на поважність причин неявки, та за наявності обґрунтованих підстав вважати, що існує об’єктивна необхідність у реагуванні, може звернутися до Вищої ради правосуддя в порядку статті 66 Закону № 1798-VIII з відповідним поданням. Водночас цим законопроєктом не визначено критеріїв, за якими буде визначатися поважність причин такої неявки.

Відповідно до висновків Венеційської комісії «законодавство не слід використовувати як засіб для припинення строку повноважень осіб, обраних або призначених за Конституцією»[4]. Аналогічних висновків у цьому контексті дійшов і ЄСПЛ в рішенні «ВАКА v. HUNGARY».

Вища рада правосуддя вважає, що запровадження  згідно із частиною п’ятою статті 86 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» такої правової норми призведе до суттєвого звуження існуючих прав і гарантій незалежності суддів, передбачених Конституцією України, чинними законодавчими актами з питань судоустрою і статусу суддів та міжнародними стандартами щодо прав судді при проведенні будь-яких процедур дисциплінарного характеру, а тому не може бути підтримане.

Про таку невідповідність Вища рада правосуддя вже зазначала у своїх консультативних висновках щодо таких законопроєктів: «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких інших Законів України щодо відсторонення від здійснення правосуддя суддів», реєстраційний № 4505, внесений на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України Бабієм Р.В., Вельможним С.А. Дирдіним М.Є.[5]; «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо усунення прогалин законодавства у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів», реєстраційний № 5794 від 16 липня 2021 року, внесений на розгляд Верховної Ради України народним депутатом Бабієм Р.В.[6], які містили норму аналогічного змісту.

Ураховуючи викладене, наділення Вищої ради правосуддя повноваженнями щодо внесення Президенту України подання про призначення на посаду судді безстроково стосовно суддів, призначених на посаду до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» строком на п’ять років без відповідної рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, за умови, що стосовно таких суддів після формування повноважного складу ВККСУ буде здійснене кваліфікаційне оцінювання відповідності займаній посаді, передбачене законопроєктом № 5889, може бути підтриманий Вищою радою правосуддя як виключний тимчасовий захід, спрямований на усунення дискримінації у питанні суддівської кар’єри суддів, призначених на п’ятирічний строк, подолання кризової ситуації, що склалася з кадровим забезпеченням судів, та недопущення безпідставного обмеження доступу до правосуддя.

Разом із тим у розділі ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких інших законів України щодо призначення безстроково суддів, призначених на посаду строком на п’ять років до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» слід передбачити, що з моменту відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України в повноважному складі не розглянуті Вищою радою правосуддя матеріали щодо призначення на посаду судді безстроково суддів, призначених на посаду строком на п’ять років до набрання чинності Законом України
«Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», передаються до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

На думку Вищої ради правосуддя, необхідно також доповнити пункт 17 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» таким новим абзацом: «Вища кваліфікаційна комісія суддів України після формування повноважного складу відповідно до вимог Закону України від 13 липня 2021 року № 1629-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» забезпечує першочергове проведення кваліфікаційного оцінювання відповідності займаній посаді суддів, призначених на посаду строком на п’ять років до набрання чинності Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».

З огляду на викладене Вища рада правосуддя підтримує законопроєкт № 5889 з урахуванням висловлених зауважень та пропозицій.