View Акт ВРП

Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо врегулювання питання оплати праці працівників судів» від 16 листопада 2021 року, реєстраційний № 6311, внесений на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України Демченком С.О., Костіним А.Є., Масловим Д.В., Ватрасом В.А., Бабієм Р.В.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

За результатами розгляду вказаного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

вирішила:

1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо врегулювання питання оплати праці працівників судів» від 16 листопада 2021 року, реєстраційний № 6311, внесеного на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України Демченком С.О., Костіним А.Є., Масловим Д.В., Ватрасом В.А., Бабієм Р.В.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

В. о. Голови

Вищої ради правосуддя                                                                 Олексій МАЛОВАЦЬКИЙ

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо законопроєкту № 6311

1. Проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо врегулювання питання оплати праці працівників судів» від 16 листопада 2021 року, реєстраційний № 6311 (далі – законопроєкт № 6311), внесений на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України Демченком С.О., Костіним А.Є., Масловим Д.В., Ватрасом В.А., Бабієм Р.В.

Як убачається з пояснювальної записки до законопроєкту № 6311, його метою є врегулювання питання оплати праці працівників судів та створення належних умов для функціонування судів, гарантованих Конституцією України.

Проєктом акта передбачено внесення змін до Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», якими вирішується питання належної оплати праці працівників судів. Крім того, цей законопроєкт спрямований на розв’язання проблеми соціальної нерівності в оплаті праці вказаних вище працівників та запобігання корупційним ризикам, які можуть виникати при нарахуванні стимулюючих виплат.

Автори законопроєкту зазначають, що на сьогодні посадові оклади працівників органів судової влади є значно нижчими, ніж працівників інших гілок влади та приватного сектору, що спричинює масовий відтік кваліфікованих кадрів. Для здійснення мінімально конкурентного фінансового забезпечення працівникам нараховуються стимулюючі виплати, розмір яких подекуди є більшим, ніж посадовий оклад. Водночас право встановлювати стимулюючі виплати в межах економії фонду оплати праці належить до дискреційних повноважень керівників державної служби в судах, що, своєю чергою, спричинює непрозорі принципи здійснення оплати праці. Корупційні ризики, які виникають при цьому, ставлять працівників у нерівне становище в оплаті їхньої праці.

2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів. Опрацювавши зазначений законопроєкт у Вища рада правосуддя дійшла висновку про доцільність його прийняття з огляду на таке.

Усі проєкти законів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів, та загальніше будь-які законопроєкти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи як рекомендація[1].

Вища рада правосуддя неодноразово наголошувала, що збереження кадрового потенціалу апаратів місцевих та апеляційних судів, а також апаратів (секретаріатів) органів системи правосуддя можливе за умов забезпечення справедливою та конкурентоспроможною заробітною платою їх працівників, належний рівень якої дасть змогу не лише сформувати, а й утримувати висококваліфікований штат суду, спроможний організовувати та забезпечувати надання публічних послуг у сфері правосуддя на рівні, що задовольняє суспільні очікування та забезпечує безперешкодний доступ до правосуддя.

При опрацюванні законопроєкту № 6311 враховано позицію Ради суддів України, Державної судової адміністрації України, Національної школи суддів України.

3. Згідно зі статтею 1 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» судова влада в Україні відповідно до конституційних засад поділу влади здійснюється незалежними та безсторонніми судами, утвореними законом.

Статтею 6 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що, здійснюючи правосуддя, суди є незалежними від будь-якого незаконного впливу. Суди здійснюють правосуддя на основі Конституції і законів України та на засадах верховенства права.

Проте слід зазначити, що незалежність судової влади не є прерогативою або привілеєм, що надається для задоволення власних інтересів судді, але є основоположним принципом, важливим елементом будь-якої демократичної держави, передумовою верховенства права і основною гарантією справедливого суду. Незалежність судової влади є передумовою довіри до неї, авторитету судових органів і успішного здійснення правосуддя.

Незалежність судової влади потребує й економічної незалежності, яка, відповідно, потребує закріплення на законодавчому рівні відповідних гарантій фінансування судів та органів судової влади, а також оплати праці їх працівників.

З метою забезпечення фінансування та належних умов для функціонування судів і діяльності суддів у Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя. Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій (стаття 130 Конституції України).

На необхідності фінансового забезпечення судів і суддів як невід’ємної складової незалежності як окремого судді, так і всієї судової влади, неодноразово наголошували міжнародні правові інституції, зазначаючи, зокрема, що кожна держава повинна надати відповідні засоби, які б давали змогу судовим органам належним чином виконувати свої функції[2].

Основними принципами щодо незалежності правосуддя, схваленими резолюціями Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року 40/32 та 40/146, проголошено, що кожна держава повинна надати судовим органам відповідні засоби, які б давали змогу їм виконувати свої функції належним чином.

У Висновку № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства зазначається, що хоча фінансування судів є частиною державного бюджету, таке фінансування не повинно залежати від політичних процесів. Рішення про виділення бюджетних коштів судам повинні прийматися із суворим додержанням судової незалежності[3].

У висновку Консультативної ради європейських суддів Ради Європи № 21 «Запобігання корупції серед суддів» зазначено, що компетентні органи повинні завжди забезпечувати судову владу адекватними коштами для достойного та належного виконання своєї місії. Адекватна заробітна плата, пенсії та інші соціальні виплати, контрольоване навантаження, належна робоча інфраструктура та безпека роботи як суддів, так і судових працівників є життєво важливими для легітимності та доброї репутації судової системи, а також важливими гарантіями проти корупції в судових органах.

Конституційний Суд України неодноразово наголошував на необхідності забезпечення належних умов для функціонування судової системи (фінансування та матеріальне забезпечення) як гарантії незалежності судів, зокрема в рішеннях від 24 червня 1999 року № 6-рп/99, від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005, від 3 червня 2013 року № 3-рп/2013, від 8 червня 2016 року № 4-рп/2016, від 4 грудня 2018 року № 11р/2018.

Вища рада правосуддя наголошувала, що систематичне недофінансування судової системи повинно розглядатися суспільством у цілому як неприпустиме втручання в конституційну роль судової влади, оскільки це підриває основи демократичного суспільства та принцип верховенства закону[4].

Успішне функціонування судів та судової системи в цілому неможливе без залучення та утримання кадрів, які здатні виконувати відповідальні та соціально значущі завдання, покладені на суди та судову гілку владу. Зрозуміло, що в умовах хронічного недофінансування судової системи та з огляду на неконкурентний, порівняно з іншими державними органами, розмір посадового окладу працівників системи судоустрою забезпечити гідну оплату праці цих спеціалістів неможливо, тому вказані питання вимагають якнайшвидшого вирішення на законодавчому рівні.

На сьогодні питання щодо оплати праці та соціальних гарантій працівників апаратів місцевих, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, апарату Верховного Суду, секретаріатів Вищої ради правосуддя і Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Державної судової адміністрації України (далі – ДСА України) врегульовано нормами законів України «Про судоустрій і статус суддів» та «Про державну службу».

Частиною першою статті 150 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що оплата праці та соціальні гарантії працівників апаратів місцевих, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, апарату Верховного Суду, секретаріатів Вищої ради правосуддя і Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Державної судової адміністрації України регулюються нормами законодавства про державну службу з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Відповідно до частини четвертої статті 150 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» розмір посадового окладу працівника апарату суду, посада якого віднесена до найнижчої за умовами оплати праці посади державної служби, установлюється в розмірі, встановленому законодавством про державну службу.

Водночас частина четверта статті 6 Закону України «Про державну службу» містить бланкетну норму, якою передбачено, що особливості правового регулювання державної служби в системі правосуддя визначаються законодавством про судоустрій і статус суддів.

Схема посадових окладів із визначенням коефіцієнтів для державних службовців судів, органів та установ системи правосуддя затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням ДСА України на підставі частини шостої статті 150 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Згідно зі статтею 51 Закону України «Про державну службу» мінімальний розмір посадового окладу у державних органах, юрисдикція яких поширюється на територію одного або кількох районів, районів у містах, міст обласного значення, не може бути менше двох розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом (з 1 грудня 2021 року такий оклад становить 4 962 гривні, тобто менше, ніж розмір мінімальної заробітної плати в країні).

Разом із тим у державі триває реформа державної служби, яка передбачає, зокрема, зміну системи та підходів до регулювання оплати праці у сфері державної служби.

Концепцією реформування системи оплати праці державних службовців, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 622-р, встановлено, що система оплати праці державних службовців має відповідати, зокрема, таким принципам, як передбачуваність (стала частка заробітної плати державних службовців становить не менш як 70 відсотків, переважна частина заробітної плати державних службовців є стабільною та прогнозованою), справедливість (заробітна плата державного службовця відповідає обсягу відповідальності та функціонального навантаження), результативність (змінна складова заробітної плати (премія) державного службовця повинна залежати від результатів його роботи), а також конкурентоспроможність (державні органи пропонують конкурентну заробітну плату для залучення висококваліфікованих фахівців на ринку праці).

У 2020–2021 роках судова влада та її органи функціонували в умовах суттєвого недофінансування, тому ситуація із забезпеченням фінансування заробітних плат працівників судів та органів системи правосуддя була вкрай критичною.

Упродовж 2021 року до Вищої ради правосуддя надійшло близько 340 звернень щодо неналежного фінансування діяльності місцевих та апеляційних судів, більшість з яких щодо низького рівня оплати праці працівників апаратів місцевих та апеляційних судів.

Вища рада правосуддя у 2021 році зверталася з відповідними зверненнями до Президента України, Верховної Ради України, Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Комітету Верховної Ради України з питань правової політики, а також неодноразово до Прем’єр-міністра України, Міністерства фінансів України, Національного агентства України з питань державної служби та наголошувала, що стала частка заробітної плати не відповідає принципам справедливості й конкурентоспроможності. Намагання вирівняти рівень оплати праці працівників апаратів судів, навіть за умови дефіциту фінансування судової гілки влади, за рахунок стимулюючих виплат не виправдовує себе, оскільки не запобігає відтоку кваліфікованих і досвідчених працівників.

Підтримуючи рішення ХVIII з’їзду суддів України від 11 березня 2021 року щодо критичного стану забезпечення судів, зміцнення незалежності суддів та захисту їх професійних інтересів, Вища рада правосуддя 19 березня 2021 року звернулася до комітетів Верховної Ради України з питань правової політики та з питань бюджету, Прем’єр-міністра України з проханням розглянути питання внесення змін до законодавства про судоустрій і статус суддів у частині встановлення єдиного підходу до визначення розміру посадових окладів працівників апаратів судів з можливістю встановлення їх у відсотковому співвідношенні до посадового окладу судді.

Звертаємо увагу, що з огляду на необхідність здійснення постійного моніторингу ситуації з фінансуванням судової влади в Україні рішенням Комітету Верховної Ради України з питань правової політики від 3 лютого 2021 року (протокол № 46) утворено Робочу групу з питань забезпечення належного фінансування судової влади в Україні, членами якої є народні депутати України, представники Вищої ради правосуддя, Міністерства фінансів України, Ради суддів України, ДСА України, судді та інші експерти.

Результат співпраці на сьогодні втілений у зареєстрованому у Верховній Раді України законопроєкті № 6311, яким з метою реалізації принципу незалежності судової гілки влади передбачається внесення до спеціального Закону України «Про судоустрій і статус суддів» низки змін, які врегульовують особливості оплати праці працівників системи правосуддя та патронатних служб судів як окремої категорії службовців.

У Законі України «Про судоустрій і статус суддів» встановлюються розміри окладів державних службовців та працівників патронатної служби апаратів судів. Зокрема, мінімальний розмір посадового окладу державного службовця апарату місцевого загального суду, посада якого віднесена до найнижчої за умовами оплати праці посади державної служби, пропонується встановити на рівні 20 відсотків від встановленого законом базового розміру посадового окладу судді місцевого суду, а мінімальний розмір посадового окладу працівника патронатної служби апарату місцевого загального суду – на рівні 25 % від встановленого законом базового розміру посадового окладу судді місцевого суду. Для визначення мінімального розміру посадового окладу працівників інших судів, органів та установ системи правосуддя пропонується застосування підвищувальних коефіцієнтів відносно мінімального посадового окладу працівника апарату місцевого загального суду. Також передбачено пропорційне коефіцієнтне підвищення розмірів посадових окладів інших працівників у межах самого суду, органу та установи системи правосуддя.

Крім того, до визначених посадових окладів працівників судів, органів та установ системи правосуддя пропонується застосовувати регіональний коефіцієнт, аналогічний тому, що застосовується до суддівської винагороди. Таким чином, розмір оплати праці працівників судів, розташованих у населених пунктах з населенням від 100 тис. осіб, додатково збільшується на коефіцієнт 1,1, з населенням від 500 тис. осіб – на 1,2, від 1 млн осіб – на 1,25 відповідно.

Розмір посадового окладу працівника апарату (секретаріату) вищого спеціалізованого суду, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, ДСА України, посада якого віднесена до найнижчої за умовами оплати праці посади державної служби, установлюється на рівні посадового окладу відповідного працівника апарату Верховного Суду, працівника територіального управління ДСА України – на рівні посадового окладу відповідного працівника апарату апеляційного суду.

Законопроєктом пропонується частину третю статті 51 Закону України «Про державну службу» доповнити бланкетною нормою, якою передбачити, що розмір посадового окладу в судах установлюється Законом України «Про судоустрій і статус суддів».

Схеми посадових окладів із визначенням коефіцієнтів для працівників судів, органів та установ системи правосуддя затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням ДСА України. У прикінцевих положеннях законопроєкту пропонується встановити, що норми цього Закону набирають чинності з 1 січня 2023 року.

Законопроєктом № 6311 пропонується також передбачити, що з дня набрання чинності новими схемами посадових окладів із визначенням коефіцієнтів для працівників судів, органів та установ системи правосуддя зазначеним працівникам не встановлюються додаткові стимулюючі виплати.

Згідно із Положенням про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15, до таких виплат належать надбавки за інтенсивність праці та за виконання особливо важливої роботи. Разом із тим стимулюючі виплати (премії), гарантовані Законом України «Про державну службу», залишаються складовою заробітної плати.

З огляду на викладене зміна підходів в оплаті праці працівників судової гілки влади та визначення єдиного підходу до оплати праці працівників апаратів судів та органів судової влади є критично необхідним кроком задля реалізації державної політики у сфері оплати праці на державній службі в системі правосуддя, посилення кадрового потенціалу судів, органів та установ системи правосуддя, підвищення прозорості, передбачуваності та справедливості заробітної плати, встановлення її конкурентоспроможного рівня та запобігання відтоку досвідчених та кваліфікованих спеціалістів, а також усуває правову невизначеність у підходах до фінансування судової влади загалом.

Визначення розміру оплати праці у профільному спеціальному законі та співвіднесення розміру посадових окладів державних службовців апарату суду та працівників патронатної служби з розміром посадового окладу судді місцевого суду сприятиме забезпеченню належної оплати праці працівників та посиленню незалежності судової влади.

Крім того, запропоновані зміни забезпечать прогнозований і стабільний розмір заробітної плати працівників, який не буде залежати від наявної економії фонду оплати праці та встановлення, у разі наявності, стимулюючих виплат.

Зміни спрямовані на збільшення базового розміру посадового окладу та обмеження стимулюючих виплат, які не будуть відігравати вирішальну роль при визначенні розміру заробітної плати, забезпечать захист істотної частини заробітної плати від можливих зловживань посадових осіб, які мають дискреційні повноваження щодо встановлення її складових, шляхом нерівномірного їх розподілу.

Закріплення на законодавчому рівні розмірів посадових окладів працівників судів, органів та установ системи правосуддя та встановлення відповідних коефіцієнтів щодо цих посадових окладів є кроком, який реалізує положення Конституції України та міжнародних актів щодо незалежності судової влади, зокрема щодо фінансової незалежності та належної оплати працівників судів, органів та установ судової влади на засадах чіткості і прозорості, з дотриманням принципу правової визначеності, тому підтримується Вищою радою правосуддя.

З огляду на викладене Вища рада правосуддя підтримує законопроєкт № 6311.