X
Enter the word to search

View Акт ВРП

Ukraine
Вища рада правосуддя
Рішення
Kyiv
08.12.2020
3404/0/15-20
Про надання консультативного висновку щодо законопроєкту «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України»

Вища рада правосуддя розглянулапроєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України», який надійшов 7 грудня 2020 року із Комітету Верховної Ради України з питань правової політики листом від 4 грудня 2020 року № 04-26/03-2020/229888 як доопрацьований.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

За результатами розгляду вказаного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

 

вирішила:

 

1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України», який надійшов із  Комітету Верховної Ради України з питань правової політики листом від 4 грудня 2020 року  №  04-26/03-2020/229888 як доопрацьований.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

 

 

Голова Вищої ради правосуддя                                                  А.А. Овсієнко

 

ЗАТВЕРДЖЕНО

Рішення Вищої ради правосуддя

 

8 грудня 2020 року № 3404/0/15-20 

 

 

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України»

 

1. Проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» надійшов 7 грудня 2020 року із Комітету Верховної Ради України з питань правової політики листом від 4 грудня 2020 року  № 04-26/03-2020/229888 як доопрацьований (далі – законопроєкт).

Метою законопроєкту є приведення положень законодавства України у відповідність до рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року № 4-р/2020, а також удосконалення процедури формування та діяльності органів суддівського врядування.

 

2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Усі проєкти законів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів, та загальніше будь-які законопроєкти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи як рекомендація[1].

Вища рада правосуддя, враховуючи Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року № 4-р/2020, а саме рекомендацію Верховній Раді України невідкладно привести положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року № 1402-VIII зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» від 16 жовтня 2019 року № 193-IX, та Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» від 16 жовтня 2019 року № 193-IX, у відповідність до цього Рішення, в черговий раз наголошує на необхідності термінових  зрушень у судовій реформі, початку процесу розблокування формування і початку роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Необхідно зазначити, що у пункті 25 Висновку Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) № 969/2019 щодо змін до законодавчих актів, які регулюють статус Верховного Суду та органів суддівського врядування, наголошено, що розпуск Вищої кваліфікаційної комісії суддів України призводить до повної зупинки процедури призначення на посади в судах першої та другої інстанцій, у яких необхідно терміново заповнити понад 2000 вакансій, оскільки деякі із цих судів взагалі не працюють через відсутність суддів.

Конституційний Суд України в Рішенні від 11 березня 2020 року № 4-р/2020 також зазначив, що зміна частиною першою статті 94 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» кількісного складу та суб’єктів призначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України без запровадження відповідного перехідного періоду призвела до зупинення виконання конституційних функцій щодо добору та оцінювання суддів, неможливості здійснення Вищою радою правосуддя її окремих конституційних повноважень, а також створила істотні перешкоди для функціонування ефективного судочинства та в окремих випадках унеможливила реалізацію права кожного на доступ до правосуддя як вимог принципу верховенства права.

Нестача суддів, що здійснюють правосуддя, та дефіцит кадрів у судах є основними проблемами судової гілки влади та держави загалом, які потребують пріоритетного вирішення. Внаслідок припинення повноважень членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України зупинені процедури, які впливають на якість та швидкість роботи судової системи в цілому.

Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія) надала в цілому схвальний висновок щодо законопроєкту № 3711 (№ 999/2020). Комісія вітає його спрямованість на відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та перезапуск процедури добору суддів.

Запропоновані законопроєктом зміни дадуть змогу сформувати Вищу кваліфікаційну комісію суддів України і, як наслідок, запустити процес добору, кваліфікаційного оцінювання суддів та вирішувати інші питання суддівської кар’єри.

 

3. Вища рада правосуддя підтримує норми законопроєкту щодо формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Разом із тим Вища рада правосуддя висловлює певні застереження до цього проєкту Закону України з огляду на положення Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року № 4-р/2020 і висновки Венеційської комісії 2019 і 2020 років,  які  потребують врахування, та зазначає таке.

 

3.1. Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія) у висновках  неодноразово наголошувала на необхідності  визначити на законодавчому рівні такий принцип формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, де більшість її складу мають становити судді. Про це вказано у  пункті 17 Висновку щодо змін до законодавчих актів, які регулюють статус Верховного Суду та органів суддівського врядування,   пункті 48 Висновку щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування» (законопроєкт № 3711). Наведене також відповідає пункту 37 Висновку Консультативної ради європейських судів  № 17 (2014) про оцінювання роботи суддів, якості правосуддя та повагу до незалежності судової влади.

На цьому Вища рада правосуддя також неодноразово наголошувала у консультативних висновках до законопроектів: «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування», надійшов з Офісу Президента України листом від 20 травня 2020 року № 45-01/2161 (рішення від 26 травня 2020 року № 1551/0/15-20); «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування» № 3711 від 22 червня 2020 року (рішення від 30 червня 2020 року № 2012/0/15-20); «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку призначення членів Вищої ради правосуддя та підвищення інституційної спроможності Вищої ради правосуддя», підготовлений Міністерством юстиції України (рішення від 8 вересня 2020 року № 2584/0/15-20), та багатьох інших.

 

3.2. Запропонованими змінами до статей 95, 951 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачається, що Конкурсна комісія для проведення конкурсу на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України затверджує Регламент роботи Комісії, положення про конкурс на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, затверджує документи, які визначають методологію оцінювання компетентності та доброчесності кандидатів, та інші нормативні документи,  зразок заяви на участь у конкурсі тощо.

Крім того, законопроєктом передбачено, що Конкурсна комісія має власний секретаріат.

Практично автономний статус Конкурсної комісії в редакції законопроєкту  істотною мірою визначає її правосуб’єктність, наділяє її ознаками окремого суб’єкта  владних  повноважень у системі правосуддя.

Також  змінами до частини першої статті 95 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що призначення на посаду члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України здійснюється Вищою радою правосуддя на основі протоколу засідання Конкурсної комісії за результатами конкурсу протягом п’яти днів після отримання протоколу від Конкурсної комісії. Разом із тим законопроєкт не визначає можливості Вищої ради правосуддя як колегіального органу ухвалювати інші рішення, зокрема коли переможець конкурсу відмовився від зайняття посади тощо.

Це фактично не дає змоги Вищій раді правосуддя реалізувати свої конституційні повноваження як органу суддівського врядування та робить її участь у формуванні Вищої кваліфікаційної комісії суддів України формальною.

З наведених норм слідує, що Конкурсна комісія, до якої входитимуть, у тому числі, міжнародні експерти, є самостійним суб’єктом добору членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, що не відповідає міжнародним рекомендаціям.  Роль Вищої ради правосуддя зводиться лише до «церемоніальної функції» призначення відібраних Конкурсною комісією кандидатів.

При цьому наголошуємо, що в консультативному висновку щодо законопроєкту  від 22 червня 2020 року № 3711 «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування» (рішення від 30 червня 2020 року   № 2012/0/15-20) Вища рада правосуддя зазначала про готовність взяти на себе низку функцій та повноважень у процесі створення як  Конкурсної комісії, так і Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

 

3.3. З приводу участі у складі Конкурсної комісії міжнародних експертів  окремо варто зазначити таке.

Статтею 1 Конституції України передбачено, що Україна  є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Суверенітет України ґрунтується на природному праві кожного народу та нації на самовизначення, що закріплено у частині першій статті 2 Статуту Організації Об’єднаних Націй, в якій зазначено, що держави-члени ООН визнають право народів на самовизначення.

Декларацією про принципи міжнародного права, які стосуються дружніх відносин та співробітництва між державами відповідно до Статуту Організації Об’єднаних Націй, затвердженою резолюцією 2625 (XXV) Генеральної Асамблеї ООН від 24 жовтня 1970 року, передбачено, що в силу принципу рівності та самовизначення народів усі народи мають право вільно визначати без втручання ззовні свій політичний статус та реалізовувати свій економічний, соціальний та культурний розвиток, і кожна держава зобов’язана поважати таке право відповідно до положень Статуту ООН. Створення суверенної та незалежної держави або встановлення будь-якого політичного статусу, вільно визначеного народом, є формою реалізації цим народом права на самовизначення. 

Реалізуючи загальновизнані права народів та націй на самовизначення, Верховна Рада Української РСР 16 липня 1990 року у Декларації про державний суверенітет України проголосила державний суверенітет України як  верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах.

У розділі II «Народовладдя» закріплено, що Народ України є єдиним джерелом державної влади в Республіці. Громадяни Республіки всіх національностей становлять народ України. Повновладдя народу України реалізується на основі Конституції Республіки як безпосередньо, так і через народних депутатів, обраних до Верховної і місцевих Рад Української РСР.

Постановою Верховної Ради України від 24 серпня 1991 року № 1427-XII затверджено Акт проголошення незалежності України. Виходячи з права на самовизначення, передбаченого Статутом ООН та іншими міжнародно-правовими документами, та здійснюючи Декларацію про державний суверенітет України, Верховна Рада Української Радянської Соціалістичної Республіки проголосила незалежність та самостійність Української держави.

Реалізуючи право на самовизначення та принцип народовладдя, Верховна Рада України 28 червня 1996 року ухвалила Основний Закон – Конституцію України.

У частині другій статті 5 Конституції України передбачено, що народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. 

Конституційний Суд України у Рішенні від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 зазначив, що влада народу здійснюється в межах території держави у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України. Основним Законом України гарантовано здійснення народом влади також через сформовані у встановленому Конституцією та законами України порядку органи законодавчої, виконавчої, судової влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 Конституції України). З огляду на зазначене Суд дійшов висновку: «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ», що треба розуміти так, що в Україні вся влада належить народові. Влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Конституції та законів України.

Із вказаного вбачається, що положення законопроєкту про участь міжнародних експертів у формуванні Вищої кваліфікаційної комісії суддів України порушують основоположні конституційні принципи державотворення, зокрема суверенітет, право Народу України на його реалізацію, неподільність державної влади, оскільки міжнародні організації як суб’єкти делегування трьох представників не є представниками Народу України, а тому не є носіями державної влади в Україні. 

Водночас Конституція України не передбачає можливості обмеження державного суверенітету чи зміни способу реалізації громадянами народовладдя шляхом делегування владних повноважень іноземним організаціям та громадянам, що порушує положення статей 1, 5 Конституції України.

Міжнародні партнери можуть виконувати виключно дорадчу функцію у формуванні державних органів.

Венеційська комісія у висновку до законопроєкту № 3711 (№ 999/2020) щодо створення Конкурсної комісії наголосила, що такі органи мають бути створені виключно в межах перехідного періоду до досягнення запланованих результатів. Постійна система може порушити питання конституційного суверенітету[2].

 

3.4. Щодо запропонованої законопроєктом редакції пункту 2 частини десятої статті 951 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», яка передбачає право Конкурсної комісії включно з її секретаріатом, зокрема, звертатися до будь-якої юридичної особи, державного органу чи органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб із запитом про надання пояснень, документів чи інформації з метою перевірки кандидатів на посаду члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, вважаємо за доцільне зазначити, що такі інформація, пояснення чи документи повинні використовуватись Конкурсною комісією тільки у разі, коли вони надходять із підтверджених джерел та ґрунтуються на фактах.

Також у законопроєкті мають бути чітко унормовані особливості діяльності секретаріату Конкурсної комісії, адже йдеться про роботу з особовими справами, службовою інформацією, документами, які стосуються персональних даних.  При цьому частиною тринацятою статті 951 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції законопроєкту передбачено, що організаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Конкурсної комісії здійснює секретаріат Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Ці норми щодо діяльності секретаріату Конкурсної комісії та секретаріату Вищої кваліфікаційної комісії суддів України мають бути чітко узгодженими між собою.

Крім того, законопроєкт має чітко передбачати умови роботи та оплати праці членів Конкурсної комісії та її секретаріату – джерела фінансування, рівень окладів чи визначати, що такі функції виконуються безоплатно.

Також потребують узгодження норми щодо внесення змін до частини третьої статті 92 та пункту 4 частини восьмої статті 94 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» стосовно уточнення, які саме члени Вищої  кваліфікаційної комісії суддів України не можуть бути членами Вищої  кваліфікаційної комісії суддів України. Зокрема, уточнення потребує положення про можливість/неможливість бути членом Вищої кваліфікаційної комісії суддів України особи, яка вже призначалася членом Вищої кваліфікаційної комісії суддів України раніше.

Відповідно до загальних вимог нормотворчої техніки проєкти законів та нормативно-правових актів мають раціонально врегульовувати суспільні відносини; правові норми, які вони містять, повинні бути стислими, чіткими і недвозначними та узгоджуватися з нормами інших законодавчих актів.  

 

З огляду на зазначене Вища рада правосуддя в цілому підтримує проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України», який надійшов 7 грудня 2020 року з Комітету Верховної Ради України з питань правової політики листом від 4 грудня 2020 року № 04-26/03-2020/229888, з урахуванням висловлених застережень та зауважень.

 

 

 

 

 


[1] Висновок № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства, пункт 87.

[2] Венеційська комісія, CDL-AD (2019) 027, Україна – Висновок щодо внесення змін до законодавства, яке регулює діяльність Верховного Суду та органів суддівського врядування, пункт 24.