X
Enter the word to search

View Акт ВРП

Ukraine
Вища рада правосуддя
Рішення
Kyiv
23.02.2021
435/0/15-21
Про надання консультативного висновку щодо законопроєкту № 5068

Вища рада правосуддя розглянула проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя», реєстраційний № 5068 від 15 лютого 2021 року, внесений на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи Президентом України Зеленським В.О. та визначений як невідкладний.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» Вища рада правосуддя надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

За результатами розгляду вказаного законопроєкту, керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Вища рада правосуддя

 

вирішила:

 

1. Затвердити консультативний висновок щодо проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя», реєстраційний № 5068 від 15 лютого 2021 року, внесеного на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи Президентом України Зеленським В.О.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

 

 

Голова Вищої ради правосуддя                                                А.А. Овсієнко          

 

ЗАТВЕРДЖЕНО

Рішення Вищої ради правосуддя

23 лютого 2021 року  № 435/0/15-21

 

 

КОНСУЛЬТАТИВНИЙ ВИСНОВОК

щодо законопроєкту № 5068

 

1. Проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя», реєстраційний № 5068 від 15 лютого 2021 року  (далі – законопроєкт № 5068), внесений на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи Президентом України Зеленським В.О. та визначений як невідкладний.

Згідно з пояснювальною запискою законопроєкт № 5068 розроблено на виконання Меморандуму про економічну і фінансову політику, схваленого Радою директорів Міжнародного валютного фонду 9 червня 2020 року (Меморандум та Лист України про наміри підписано Президентом України, Прем’єр-міністром України, Міністром фінансів України та Головою Національного банку України 2 червня 2020 року), Меморандуму про взаєморозуміння між Україною як Позичальником та Європейським Союзом як Кредитором і Кредитної угоди між Україною як Позичальником та Національним банком України як Агентом Позичальника та Європейським Союзом як Кредитором (щодо отримання Україною макрофінансової допомоги Європейського Союзу у сумі до 1 мільярда 200 мільйонів євро), який ратифіковано  Законом  України від 16 вересня 2020 року, а також на виконання Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року № 4-р/2020.

Метою законопроєкту № 5068, як зазначено в пояснювальній записці, є удосконалення порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя для практичної реалізації принципу верховенства права, забезпечення відповідності кандидатів на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, підвищення інституційної спроможності Вищої ради правосуддя, підвищення рівня суспільної довіри до органів суддівського врядування зокрема та судової влади загалом.

Законопроєктом пропонується внесення змін до законів України «Про Регламент Верховної Ради України» та «Про Вищу раду правосуддя», якими визначаються повноваження, порядок утворення та діяльності Етичної ради, зокрема  щодо встановлення відповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності; конкурсні засади добору кандидатів для здійснення відповідним органом обрання (призначення) члена Вищої ради правосуддя; порядок діяльності Служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя як самостійного структурного підрозділу тощо.

Також законопроєктом № 5068 передбачено здійснення Етичною радою протягом трьох місяців із дня затвердження її персонального складу оцінювання відповідності членів Вищої ради правосуддя (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності.

 

2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» надає обов’язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Усі проєкти законів, що стосуються статусу суддів, здійснення правосуддя, процесуальних законів, та загальніше будь-які законопроєкти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку  судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи як рекомендація[1].

 

3. В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. У разі виникнення колізії між нормами Конституції України та будь-яких інших нормативно-правових актів мають застосовуватися саме норми Конституції.

Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України. Вказані норми регламентуються статтею 9 Конституції України.

За загальним правилом усі нормативно-правові акти мають відповідати Основному Закону України, покликані розвивати його зміст і забезпечувати ефективне застосування.

Європейський суд з прав людини також неодноразово наголошував, що закони мають відповідати встановленому Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод стандарту, який вимагає достатньо чіткого формулювання правових норм у тексті нормативно-правових актів. Закон має переслідувати легітимну мету.

Конституційний Суд України зазначає, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування) (абзац п’ятий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 23 січня 2020 року № 1-р/2020).

Вища рада правосуддя з урахуванням наведеного, а також позицій, викладених у попередніх консультативних висновках[2], звертає увагу, що законопроєкт № 5068 не повною мірою відповідає критерію якості закону у розумінні частини другої статті 32 Конституції України, оскільки суперечить таким елементам принципу верховенства права, як юридична визначеність і заборона свавілля, що може призвести до порушення конституційних прав осіб, яких він стосується.

З огляду на зазначене Вища рада правосуддя висловлює певні зауваження до законопроєкту № 5068,  які  потребують врахування.

 

3.1. Запропонованою законопроєктом редакцією статті 9-1 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі також – Закон № 1798-VIII) пропонується передбачити, що з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів Вищої ради правосуддя, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності утворюється Етична рада строком на шість років.

Змінами до законів України «Про Регламент Верховної Ради України» та «Про Вищу раду правосуддя» передбачено, що саме Етична рада надає органам, що обирають (призначають) членів Вищої ради правосуддя, висновки  щодо відповідності кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, а також списки кандидатів, рекомендованих для обрання (призначення) на посаду члена Вищої ради правосуддя, з яких відповідними суб’єктами обрання (призначення) проводиться подальший відбір.

Фактично, законопроєкт № 5068 передає Етичній раді повноваження  з накладення своєрідного «вето» на призначення особи через її недоброчесність, що надає владні повноваження та функції з контролю за суб’єктами формування Вищої ради правосуддя організації, що не наділена такими функціями і не має статусу органу державної влади. 

Наведені пропозиції законопроєкту не відповідають Конституції України, висновкам Конституційного Суду України та міжнародним стандартам.

 

Зокрема, Велика хартія суддів передбачає, що для забезпечення незалежності суддів у кожній державі створюється судова рада чи інший спеціалізований орган, незалежний від законодавчої та виконавчої влади, наділений широкими повноваженнями з усіх питань щодо статусу суддів, а також щодо організації, функціонування та репутації судових інституцій. До складу ради входять або винятково судді, або більшість складу ради становлять судді, обрані іншими суддями[3].

Судова рада повинна становити собою автономний орган судової влади, що уможливлює здійснення  індивідуальними суддями своїх функцій незалежно від будь-якого контролю з боку виконавчої і законодавчої влади та без неправомірного тиску зсередини судової системи. Стосовно цього Консультативна рада європейських суддів вважає, що буде неприпустимим, якщо судова рада обмежуватиметься іншими органами у своїй автономії визначати власні процедури діяльності та питання, що виносяться на її розгляд. Слід визначити відносини між судовою радою та міністром юстиції, главою держави та Парламентом. Крім того, з огляду на те, що судова рада не належить до ієрархії судової системи і не може як така приймати рішення щодо суті справ, слід обережно ставитися до відносин із судами та, особливо, суддями[4].

 

Європейський суд з прав людини у рішенні у справі «Олександр Волков проти України»[5] констатував, зокрема, що в Україні не забезпечено достатнє відділення судової гілки влади від інших гілок влади, що не гарантує незалежності суддів і захисту від порушень і свавілля при застосуванні дисциплінарних заходів. Суд зобов’язав Україну негайно здійснити реформування інституційної побудови судової системи[6] та  наголосив, що «представникам інших гілок влади слід утримуватися від будь-яких дій чи заяв, які можуть бути сприйняті як інструмент здійснення тиску на діяльність судових органів чи викликати сумніви щодо їх здатності виконувати свої обов’язки ефективно.

Наведене рішення стало відправною точкою для судової реформи в Україні, у чинних законодавчих процедурах формування складу Вищої ради правосуддя враховано абсолютну більшість зауважень і пропозицій міжнародних експертів, що дає можливість стверджувати про їхню відповідність основним європейським стандартам.

 

Члени Вищої ради правосуддя обираються (призначаються) до складу Вищої ради правосуддя відповідно до статті 131 Конституції України за квотним принципом.  Конституція України не містить застережень, що будь-який орган може обмежувати конституційно визначених суб’єктів формування конституційного органу, яким є Вища рада правосуддя, а саме – Верховну Раду України, Президента України, з’їзд суддів України, з’їзд адвокатів України, всеукраїнську конференцію прокурорів і з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, в їхньому конституційному праві призначити (обрати) того чи іншого кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя у разі його відповідності вимогам до члена Вищої ради правосуддя.

При цьому суб’єкти обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя самостійно оцінили кандидатів до чинного складу Вищої ради правосуддя на доброчесність та професійну етику при їх обранні (призначенні); такі кандидати пройшли спеціальну перевірку у порядку, передбаченому законом.                                                                                  

З огляду на стандарти Ради Європи нова парламентська більшість і уряд не мають піддавати сумніву призначення або строк повноважень суддів та членів судових рад, які вже були належним чином призначені на посаду. Судді та члени судових рад, які щойно пройшли публічну процедуру призначення (обрання), не мають піддаватися повторним добору та оцінюванню (процедурі перевірки).  Стандарти Ради Європи та рекомендації Венеційської комісії стосуються правової визначеності, законних очікувань і незалежності судової влади, а також вимоги, що судова влада має бути вільною від політичного впливу[7].

 

Рішенням Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року № 4-р/2020 визнано неконституційною норму про утворення Комісії з питань доброчесності і етики, що було передбачено статтею 28-1 Закону України від 16 жовтня 2019 року № 193-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування», до повноважень якої було віднесено оцінку відповідності члена або кандидата до складу Вищої ради правосуддя принципам добросовісності та етичних норм судді, які є невід’ємною  складовою професійної етики члена Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; затвердження висновків про невідповідність встановленим законом вимогам кандидатів на посаду члена Вищої ради правосуддя до обрання (призначення) їх на посаду, що перешкоджає призначенню їх на відповідну посаду.

Венеційська комісія наголошує, що парламент і виконавча влада повинні поважати роль Конституційного Суду України як «вартового Конституції». Парламент та виконавча влада повинні «враховувати аргументи, використані Конституційним Судом», і «заповнювати законодавчі / регулятивні прогалини, виявлені Конституційним Судом [...] протягом розумного строку»[8].

Отже, при прийнятті нових законів Верховній Раді України необхідно враховувати рішення Конституційного Суду України щодо норм, які вже були предметом його розгляду та визнані неконституційними.

Разом із тим запропонована редакція законопроєкту № 5068 не враховує Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року № 4-р/2020.

 

3.2. Пунктом 3 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту № 5068 передбачено, що Етична рада протягом трьох місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів Вищої ради правосуддя (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена Вищої ради правосуддя до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності. За результатами оцінювання Етична рада може ухвалити рішення про внесення відповідному органу, що обрав (призначив) члена Вищої ради правосуддя, мотивованої рекомендації про звільнення члена Вищої ради правосуддя з підстав, визначених пунктами 3–5 частини першої статті 24 Закону № 1798-VIII.  З дня внесення Етичною радою зазначеного рішення член Вищої ради правосуддя, якого стосується таке рішення, відсторонюється від посади, а його повноваження зупиняються до ухвалення рішення органом, що обрав (призначив) цього члена Вищої ради правосуддя.

Стосовно таких норм законопроєкту варто зазначити, що особливий порядок призначення членів Вищої ради правосуддя визначений статтею 131 Конституції України. Суб’єктами звільнення (відкликання) з посади члена Вищої ради правосуддя є суб’єкти обрання (призначення) члена Вищої ради правосуддя, оскільки Конституцією України не встановлено інше.

Вказана гарантія є похідною від гарантій недоторканності і незалежності суддів, що встановлені статтею 126 Конституції України, і забезпечує незалежну, неупереджену та безсторонню процедуру щодо призначення, звільнення та притягнення до дисциплінарної відповідальності судді як запоруку незалежності суддів, що є невід’ємною складовою статусу судді, конституційним принципом організації та функціонування судів і професійної діяльності суддів.

Незалежність суддів полягає передусім у їхній самостійності, непов’язаності при здійсненні правосуддя будь-якими обставинами чи іншою, крім закону, волею[9].

Запропонована вимога щодо перевірки на доброчесність чинних членів Вищої ради правосуддя, які є суддями і вже пройшли вказану перевірку в порядку частини третьої статті 127 Конституції України,  ставить під сумнів встановлені законом порядок і процедуру призначення судді на посаду, спростовує легітимність цієї процедури та є такою, що посягає на суддівську незалежність.

Наявність такої вимоги щодо інших діючих членів Вищої ради правосуддя ставить під сумнів законність проведеного обрання (призначення) та підриває авторитет суб’єктів  обрання (призначення).

Окрім цього, положення законопроєкту щодо відсторонення члена Вищої ради правосуддя від посади та зупинення його повноважень до ухвалення рішення органом, що обрав (призначив) цього члена Вищої ради правосуддя, створюють невизначене становище як для члена Вищої ради правосуддя, так і для суб’єкта обрання (призначення), оскільки член Вищої ради правосуддя в цей період не зможе здійснювати як свої законодавчо визначені повноваження, так і обов’язки за попереднім місцем роботи. Така ситуація може призвести до блокування діяльності Вищої ради правосуддя у зв’язку з відсутністю кворуму, що робить неможливим виконання владних повноважень колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування через рішення органу, який не наділений повноваженнями зупиняти роботу органів державної влади. Таке  втручання в діяльність органів державної влади, у свою чергу, ставить під загрозу суверенітет України.

Таким чином, вбачається намагання запропонованими законопроєктом № 5068 змінами всупереч статті 131 Конституції України вкотре втрутитись у діяльність судової влади, хоча у конституційній демократії судова влада та суди не мають зазнавати кардинальних змін, оскільки це є посяганням на принципи верховенства права, демократії, поділу влади, незалежності суддів та інші конституційні цінності.

Отже, запропоновані норми законопроєкту не відповідають Конституції України та міжнародним стандартам.

 

Венеційська комісія неодноразово вказувала, «що законодавство не слід використовувати як засіб для припинення строку повноважень осіб, обраних або призначених за Конституцією»[10].

Згідно зі стандартами Ради Європи основою незалежності судової влади є те, що строк перебування на посаді гарантується до настання віку обов’язкового виходу на пенсію або закінчення встановленого строку повноважень. Ця норма поширюється не лише на суддів, але й на судові органи, особливо на ті, що відповідають за управління, добір, оцінювання або призначення суддів. Їхня незалежність має бути поза всяким сумнівом[11].

Нова парламентська більшість і уряд не мають піддавати сумніву призначення або строк повноважень суддів та членів судових рад, які вже були належним чином призначені на посаду. Судді та члени судових рад, які щойно пройшли публічну процедуру призначення (обрання), не мають піддаватися повторним добору та оцінюванню (процедурі перевірки).  Стандарти Ради Європи та рекомендації Венеційської комісії стосуються правової визначеності, законних очікувань і незалежності судової влади, а також вимоги, що судова влада має бути вільною від політичного впливу[12].

 

Стаття 58 Конституції України закріплює один із найважливіших загальновизнаних принципів сучасного права – закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Це означає, що вони поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності.

Закріплення вказаного принципу на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави, що породжує у громадян впевненість у тому, що їхнє становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.

Принцип незворотності дії в часі поширюється також на Конституцію України, яка є Основним Законом держави (преамбула Конституції України).

Виняток із цього принципу допускається лише у випадках, коли закони та інші нормативно-правові акти пом’якшують або скасовують відповідальність особи (частина перша статті 58 Конституції України).

Конституційний Суд України вважає, що вказані положення Основного Закону України передбачають загальновизнані принципи дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, а саме: принцип їх безпосередньої дії, тобто поширення тільки на ті відносини, які виникли після набрання чинності законами чи іншими нормативно-правовими актами, та принцип зворотної дії в часі, якщо вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи[13].

 

Вища рада правосуддя наголошує, що систематичним внесенням змін до законодавства щодо судової влади та судоустрою, які порушують не лише закріплені Конституцією України принципи незалежності суду, а й принцип поділу влади, закріплений статтею 6 Основного Закону України, створюється істотна загроза незалежності суду.

Визначальною властивістю судової влади в демократичній правовій державі є її самостійність, що означає її інституційну відокремленість від органів законодавчої та виконавчої влади, неприпустимість їх впливу на виконання суддями їхніх професійних функцій, у тому числі й у спосіб не обумовленої суспільними прагненнями законодавчої реорганізації, зміни системи судоустрою.

Принцип правової визначеності є ключовим у питанні довіри до судової системи і верховенства права; держава також зобов’язана дотримуватися законів, які вона ввела в дію, та застосовувати їх у прогнозований і послідовний спосіб; прогнозованість означає, що закон повинен, коли це можливо, бути оприлюдненим до його виконання і бути передбачуваним у тому, що стосується його наслідків; він має бути сформульований достатньо точно для того, щоб людина могла регулювати свою поведінку.

Такі часті законодавчі зміни, зокрема шляхом постійних намагань впливати на єдиний конституційний орган, уповноважений  забезпечувати незалежність судової влади, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, є загрозою для верховенства права як складової конституційного ладу та  не відповідатимуть змісту присяги члена Вищої ради правосуддя, наведеної у статті 19 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», а отже, можуть призвести у подальшому до неможливості виконання діючими членами Вищої ради правосуддя своїх повноважень.

У разі необхідності такі законодавчі зміни потребують внесення змін до Конституції України.

 

3.3. Статтею 9-1 Закону № 1798-VIII в редакції законопроєкту також передбачено,  що до складу Етичної ради входять: 1) три особи із числа суддів або суддів у відставці, визначені Радою суддів України; 2) три особи, визначені міжнародними організаціями, з якими Україна протягом щонайменше останніх трьох років співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції та/або у сфері судової реформи відповідно до міжнародних договорів України. Такі міжнародні організації погоджують пропозицію спільного списку кандидатів.

Щодо участі у роботі Етичної ради трьох осіб, визначених міжнародними організаціями, Вища рада правосуддя вкотре наголошує, що в силу принципу рівності та самовизначення народів, закріпленого в частині першій статті 2 Статуту Організації Об’єднаних Націй, усі народи мають право вільно визначати без втручання ззовні свій політичний статус та реалізовувати свій економічний, соціальний та культурний розвиток, і кожна держава зобов’язана поважати таке право відповідно до положень Статуту ООН. Створення суверенної та незалежної держави або встановлення будь-якого політичного статусу, вільно визначеного народом, є формою реалізації цим народом права на самовизначення[14].

Реалізуючи право на самовизначення та принцип народовладдя, Верховна Рада України 28 червня 1996 року ухвалила Основний Закон – Конституцію України. Статтею 1 Конституції України передбачено, що Україна  є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. У частині другій статті 5 Конституції України передбачено, що народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. 

Конституційний Суд України у рішенні від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 зазначив, що влада народу здійснюється в межах території держави у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України. Основним Законом України гарантовано здійснення народом влади також через сформовані у встановленому Конституцією та законами України порядку органи законодавчої, виконавчої, судової влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 Конституції України).

Тому положення законопроєкту про участь осіб, визначених міжнародними організаціями, в обранні (призначенні) членів Вищої ради правосуддя порушують основоположні конституційні принципи державотворення, зокрема суверенітет, право народу України на його реалізацію, неподільність державної влади, оскільки міжнародні організації як суб’єкти делегування трьох представників не є представниками народу України, не належать до народу України, а тому не є носіями державної влади в Україні, а також жодна міжнародна організація не наділена  відповідно до свого статуту повноваженнями формування органів, які наділені владними повноваженнями щодо держави Україна.

Процес висунення та добору осіб, визначених міжнародними організаціями, не регулюється якимись конкретними правилами, що відображали б принципи професіоналізму, незалежності, безсторонності, доброчесності, запобігання конфлікту інтересів, конкурентності, прозорості та передбачуваності. Брак конкретних критеріїв висунення та добору робить процедуру призначення членів цих органів неоднозначною та непрозорою.

Конституція України не передбачає можливості обмеження державного суверенітету чи зміни способу реалізації громадянами народовладдя шляхом делегування владних повноважень іноземним організаціям та громадянам, що порушує положення статей 1, 5 Конституції України. Міжнародні партнери можуть мати виключно дорадчу функцію у формуванні державних органів.

 

Зазначені норми суперечать статті 131 Конституції України, адже на законодавчому рівні не передбачена можливість створення органів та установ для перевірки членів конституційного органу державної влади, як і не передбачено створення органів та установ із тимчасовим статусом. 

Запровадження оцінки членів Вищої ради правосуддя на предмет відповідності вимогам доброчесності через механізм створення «етичної ради», яка за своєю суттю та повноваженнями є аналогічною комісії, що була передбачена статтею 28-1 Закону України від 16 жовтня 2019 року № 193-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування», не відповідає Конституції України, що встановлено Рішенням Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року № 4-р/2020, у пункті 6.1 якого вказано: «…Комісія наділена повноваженнями щодо контролю за діяльністю членів Вищої ради правосуддя… проте ці повноваження не мають конституційної основи».

 

Окрім цього, з метою дотримання норм законодавства та правової визначеності у статутах міжнародних організацій, які є багатосторонніми міжнародними договорами, що визначають права, природу, характер, зміст діяльності, основні цілі та завдання міжнародних організацій, необхідна наявність відповідного повноваження делегувати своїх представників для формування органів державної влади в Україні.

При цьому такі міжнародні договори мають бути ратифіковані в Україні відповідно до Конституції України та Закону України «Про міжнародні договори».

Також відповідно до частини другої статті 41 Віденської конвенції про  дипломатичні зносини 1961 року всі офіційні справи з державою  перебування, ввірені представництву держави, що акредитує,  здійснюються з міністерством закордонних справ країни перебування  або через це міністерство. 

Враховуючи наведене, статтю 106 Конституції України, положення Закону України «Про дипломатичну службу», варто зазначити, що  реалізація зовнішньої політики України, захист національних інтересів України у сфері міжнародних відносин здійснюється  дипломатичною службою, а тому будь-які зносини у сфері міжнародного співробітництва мають здійснюватись відповідно до встановленого порядку.

 

Законопроєкт передбачає, що рішення Етичної ради вважається ухваленим, якщо за нього проголосувало щонайменше чотири члени Етичної ради, за умови, що три члени, які проголосували за це рішення, є членами, затвердженими на підставі пропозицій міжнародних організацій (частина одинадцята  статті 9-1 Закону № 1798-VIII в редакції законопроєкту), тобто визначено порядок прийняття рішення, коли волевиявлення представників міжнародних організацій  превалює над волевиявленням членів Етичної ради із числа суддів або суддів у відставці, визначених Радою суддів України, що є неконституційним та суперечить положенням статті 8 Конституції України, обмежує право на справедливий суд та зменшує об’єм прав особи, передбачених статтями 22, 55 та 64 Конституції України. Це свідчить про наділення владою недержавного органу.

Наведене також не відповідає одному з провідних принципів Ради Європи, що гарантують незалежність судової влади, згідно з яким рішення, що позначаються на судовій владі, мають ухвалюватися «неполітичними за своєю природою органами, принаймні більшість членів яких мають бути представниками судової влади»[15].

 

4.  Нормами законопроєкту, якими унормовано порядок діяльності Служби дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя як самостійного структурного підрозділу,  розширено повноваження інспекторів Вищої ради правосуддя.  У цій частині він заслуговує на підтримку, про що неодноразово також зазначала Вища рада правосуддя, у тому числі з огляду на таке.

 Одним із проблемних питань здійснення Дисциплінарними палатами Вищої ради правосуддя дисциплінарних проваджень стосовно суддів є значна кількість дисциплінарних скарг, що надходять до Вищої ради правосуддя, більшість з яких залишаються без розгляду як членами Дисциплінарних палат Вищої ради правосуддя, так і Дисциплінарними палатами Вищої ради правосуддя з огляду на невідповідність цих скарг вимогам закону.

Запропоновані норми створять умови для ефективного та оперативного виконання членами Вищої ради правосуддя повноважень, оптимізації роботи Вищої ради правосуддя, розгляду дисциплінарних справ у визначений законодавством строк.

Наділення інспектора Вищої ради правосуддя повноваженнями, у тому числі повертати дисциплінарні скарги та залишати їх без розгляду у визначених законом випадках, робити запити, витребовувати матеріали тощо, сприятиме оптимізації та пришвидшенню розгляду дисциплінарних скарг. Внесення таких змін буде спрямоване на розумне спрощення, ефективність і диференціацію процесу розгляду дисциплінарних скарг і у подальшому, можливо, на скорочення строків притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.

 

Законопроєктом передбачено, що дисциплінарні інспектори Вищої ради правосуддя призначаються на посади за результатами конкурсу у порядку, встановленому законодавством про державну службу, з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Водночас чинний Закон України «Про Вищу раду правосуддя» визначає, що інспектори Вищої ради правосуддя не є державними службовцями і їхній статус визначається цим Законом. Частиною другою статті 28 Закону № 1798-VIII передбачено, що інспектори Вищої ради правосуддя призначаються на посади та звільняються з посад Головою Вищої ради правосуддя за поданням відповідного члена Вищої ради правосуддя.

При цьому в законопроєкті № 5068 взагалі не передбачено будь-якого перехідного періоду для вирішення питань, пов’язаних із такими законодавчими змінами, зокрема не передбачено механізму реорганізації діючої служби інспекторів Вищої ради правосуддя та порядку збереження їхніх гарантій чи утворення нової служби дисциплінарних інспекторів, а також порядку розгляду у перехідний період розпочатих дисциплінарних проваджень, які розподілені автоматизованою системою розподілу справ між членами Вищої ради правосуддя, та порядку передачі незавершених справ дисциплінарним інспекторам.

 

19 січня 2021 року затверджено штатний розпис Вищої ради правосуддя з урахуванням норм Закону України «Про Державний бюджет на 2021 рік», яким  передбачено фінансування на поточний рік Вищої ради правосуддя, зокрема витрат на оплату праці діючих інспекторів Вищої ради правосуддя не як державних службовців, а як працівників патронатної служби. Прийняття запропонованих змін очевидно вплине на розмір видатків на оплату праці працівників Вищої ради правосуддя, передбачених у Державному бюджеті України на відповідний рік, враховуючи визначені законодавством заходи для вивільнення / прийняття осіб на посаду.

Наведені норми можуть нести ризики порушення права особи на свободу праці,  яке  є невідчужуваним і по суті означає забезпечення саме рівних можливостей для його реалізації. Конституційний Суд України неодноразово висловлював думку щодо неприпустимості обмеження конституційного права громадян на достатній життєвий рівень і сформулював правову позицію, визначивши, що законодавець може лише розширювати, а не звужувати зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення[16].


 

5. Окрім зауважень концептуального характеру, законопроєкт № 5068 не відповідає також вимогам нормотворчої техніки, з-поміж яких варто зазначити такі:

право обирати членів Вищої ради правосуддя на з’їзді адвокатів та всеукраїнській конференції прокурорів  передбачено законами України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (статті 44, 54) та «Про прокуратуру» (стаття 67), у проєкті закону внесення відповідних змін до цих законів не передбачено;

частиною чотирнадцятою статті 9-1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» передбачено, що організаційно-технічне забезпечення діяльності Етичної ради здійснює Державна судова адміністрація України. Фінансування діяльності Етичної ради та її членів, у тому числі секретаріату, що утворюється для допомоги у їхній діяльності, може здійснюватися із залученням міжнародної технічної допомоги.

 Водночас законопроєктом  № 5068 не визначено порядок оплати праці членів Етичної ради, до законопроєкту не додано фінансово-економічне обґрунтування впливу на передбачену Державним бюджетом України видаткову частину, що може зменшити витрати на забезпечення судової системи.

 

Венеційська комісія у висновку щодо Румунії зазначила таке: «Венеційська комісія нагадує, що відповідно до Контрольного списку критеріїв верховенства права ясність, передбачуваність, послідовність і узгодженість законодавчих рамок, а також стабільність законодавства є основними цілями для будь-якого правового порядку, заснованого на принципах верховенства права»[17].

Зважаючи на викладене, Вища рада правосуддя вважає за необхідне зазначити, що законопроєкт № 5068 має відповідати загальним вимогам до проєктів нормативних актів: бути чітким, узгодженим та обґрунтованим, таким, що не породжує сумнівів у конституційності та відповідає принципам розподілу влади та незалежності судової влади.

 

З огляду на зазначене Вища рада правосуддя не підтримує законопроєкт № 5068.

 

 

 

 

[1] Висновок № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства, пункт 87.

[2] Рішення від 26 травня 2020 року № 1551/0/15-20 щодо законопроєкту «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування», який надійшов з листом Офісу Президента України від 20 травня 2020 року  № 45-01/2161;  рішення від 30 червня 2020 року № 2012/0/15-20 щодо законопроєкту № 3711 від 22 червня 2020 року «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування»; рішення від  8 вересня 2020 року № 2584/0/15-20 щодо  законопроєкту  «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку призначення членів Вищої ради правосуддя та підвищення інституційної спроможності Вищої ради правосуддя», підготовленого Міністерством юстиції України.

[3] Велика хартія суддів (Консультативна рада європейських суддів, м. Страсбург, 17 листопада 2010 року, пункт 13.

[4] Висновок № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства, пункти 12, 13.

[5]    Рішення Європейського суду з прав людини від 9 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11).

[6]  Там само, пункти 199, 202.

[7] Висновок щодо рішень Конституційного Суду України № 2-р/2020 і № 4-р/2020 експерта Ради Європи Діани Ковачевої, датований квітнем 2020 року, пункт 39.

[8] CDL-PI (2020) 018, Терміновий спільний висновок Венеційської комісії та Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи «Про законодавчу ситуацію щодо антикорупційних механізмів після Рішення Конституційного Суду України № 13-р/2020», пункт 21.

[9] Рішення Конституційного Суду України від   1 грудня 2004 року № 19-рп/2004, пункт 4.1.

[10] Рішення у справі «Бака проти Угорщини», с. 13, відповідні витяги з Висновку про Закон «Про правовий статус і оплату праці суддів» (Закон № CLXII 2011 р.) і про Закон «Про організацію та діяльність судів» (Закон № CLXI 2011 р.), ухваленого Венеційською Комісією на її 90-му пленарному засіданні (Венеція, 16–17 березня 2012 р., CDL-AD (2012) 001); висновок щодо рішень Конституційного Суду України № 2-р/2020 і № 4-р/2020 експерта Ради Європи Діани Ковачевої, датований квітнем 2020 року.

[11] Рекомендація CM/Rec (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки. Додаток «Термін перебування на посаді та незмінюваність»; Висновок КРЄС № 1 (2001).

[12] Висновок щодо рішень Конституційного Суду України № 2-р/2020 і № 4-р/2020 експерта Ради Європи Діани Ковачевої, датований квітнем 2020 року, пункт 39.

[13]Рішення Конституційного Суду України від 26 січня 2011 року № 1-рп/2011.

[14] Декларація про принципи міжнародного права, які стосуються дружніх відносин та співробітництва між державами відповідно до Статуту Організації Об’єднаних Націй, затверджена резолюцією 2625 (XXV) Генеральної Асамблеї ООН від 24 жовтня 1970 року.

[15] Висновок КРЄС № 21, розділ В «Посилення доброчесності суддів».

[16]  Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміна «законодавство») від 9 липня 1998 року № 12-рп/1998; Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 56 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення абзацу другого частини першої статті 39 Закону України «Про вищу освіту» (справа про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу) від 7 липня 2004 року № 14-рп/2004.

[17] CDL-AD (2019) 014, Румунія – Висновок щодо Надзвичайних розпоряджень уряду № 7 і № 12, доповнених Законами про правосуддя, пункт 14.